“关检合一”改革落地 “新海关”迈入新时代

李海莲

2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，明确将出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。此次改革对建设中国特色社会主义新海关，完善我国跨境贸易营商环境，营造更便利与安全的国际贸易氛围，实现通关更高效、监管更严密及服务更优质等目标具有重要意义。

9月23日，广深港高铁香港段正式通车运营。西九龙站海关设立在香港西九龙站，是机构改革后全国海关首个新设开放的海关。开关至今，日均监管进出境客运列车约150列、旅客约6万人次，有力促進了口岸通关再提速，有效增强了香港市民的获得感和归属感，为保持香港长期繁荣稳定，支持“一带一路”建设，促进粤港澳大湾区发展发挥了积极作用。

改革的历史脉络

新中国成立后，中国海关结束了近代受不平等条约束缚的历史，进入了崭新的发展时期。同时，中央人民政府在贸易部国外贸易司设立商品检验处，统一领导全国商检工作。改革开放初期，历经几次调整，我国形成了国家进出口商品检验局、农业部出入境动植物检疫局和卫生部卫生检疫局的“三检”格局。

1998年，为解决口岸查验政出多门、重复管理、重复检验检疫、重复收费、通关效率低、企业负担重等问题，实现“一次报验、一次取（采）样、一次检验检疫、一次卫生除害处理、一次收费、一次发证放行”，我国将原国家进出口商品检验局、农业部动植物检疫局和卫生部卫生检疫局合并组建国家出入境检验检疫局，由海关总署管理。这是改革开放以来，海关与出入境检验检疫的首次机构整合。海关总署管理出入境检验检疫期间，在整合原“三检”各项单证的基础上，设计出台了出入境货物通关单，并于2000年1月1日起建立新的检验检疫货物通关制度，实施“先报检，后报关”的“串联”通关模式。但是，海关与出入境检验检疫的这次调整采取的是分立、并行的整合模式，因此并未真正实现机构整合与业务融合。

2001年，在中国即将加入WTO的大背景下，为解决中国入世多边谈判进程中存在的“两个检验机构、双重标准、重复收费、重复认证”问题，国务院决定将当时的国家出入境检验检疫局从海关总署分离，与原国家质量技术监督局合并。此次机构调整标志着中国建立了统一的质检体制，但也中断了进出境领域报关单与通关单、出入境检验检疫制度与海关通关管理制度进一步融合的进程。

加入WTO后，我国进出口货物贸易迅猛发展，报关、报检分离问题日益突出。2007年底，为提高口岸通关效率，推进无纸化通关改革，海关总署和国家质检总局联合发布公告，决定实施“通关单联网核查”，即：出入境检验检疫机构根据相关法律法规的规定对法检商品签发通关单，实时将通关单电子数据传输至海关，海关凭以验放法检商品，办结海关手续后将通关单使用情况反馈质检总局。2012年，海关与出入境检验检疫合作的“一次申报、一次查验、一次放行”（“三个一”改革）开始在广东试点，并随后在全国各口岸分步实行。“三个一”改革进一步加快了海关与出入境检验检疫的合作步伐。

2018年，国务院要求将出入境检验检疫管理职责和队伍并入海关总署，并明确管理机构和管理职责应深度融合、有机融合、合二为一。海关总署整合出入境检验检疫，应按照国务院的职能配置、机构设置和人员编制要求，整合工作、建立职能清单，合理分工、权责一致，依法定权、优化流程。

改革的现实意义

符合国际通行做法。通关单制度是我国为适应“三检”合一和确保进出口贸易商品安全的一种适应性措施。近年来，我国对外贸易持续繁荣，进出口商品品质不断提升，关检分离模式已不能适应国际贸易发展需要。从世界范围看，欧美等国的进出口货物通关模式中也未采用通关单制度。欧盟指令或美国联邦法律法规若涉及进出口货物技术标准，口岸通关也不需要通关单，而是将相关技术性贸易措施纳入许可证件监管或贸易管制措施。欧盟规定，一旦边境管理机构发现自第三方入境商品对公共健康、安全、环境及其他公共利益存在重大风险时，或入境商品没有符合欧盟法律规定的必要文件或标记时，或以错误或误导方式使用CE标记时，都可以暂停入境货物放行，并应立即通知市场监管部门。因此，本次机构改革后，海关总署发布公告，宣布自2018年6月1日起全面取消出入境货物通关单，且进口商品可通过“单一窗口”报关报检合一界面向海关一次申报。

提高口岸通关效率。改革前，海关和出入境检验检疫都是进出口货物边境查验机构，两个部门都有对进出口货物进行开箱查验或其他作业的职责和权限。据调查，虽然实际操作中，出口货物开箱重叠的情况几乎没有，但对进口货物而言，由于贸易基数较大，即使开箱重叠的比例较低，但绝对数还是不容忽视。海关开箱查验目的是确定数量、品名、规格及是否存在夹藏等涉及安全准入或非法贸易等问题，而出入境检验检疫则是进行抽样、熏蒸、消毒等处理。因此，改革后两个部门的查验动作可以合二为一，将一定程度上降低企业通关成本、提高口岸通关效率。

营造更便利的贸易环境。中国加入WTO近20年的时间里，积极推动贸易便利化进程。2015年，中国成为接受《贸易便利化协定》议定书的第16个世贸组织成员国。2016年，中国完成《贸易便利化协定》的国内批准程序并建立贸易便利化工作联席会议制度，积极推动贸易便利化相关工作。无论是《贸易便利化协定》还是世界海关组织的《全球贸易安全与便利标准框架》都要求，成员国应推动边境管理机构的相互合作与协调行动。此次海关整合出入境检验检疫，是海关近年来第一次真正意义上触及组织结构的改革，并首次对海关职能进行了延伸。海关将统一负责进出口货物、物品的监管与查验，改变了原先条块分割的管理模式，有助于深化全国通关一体化改革和完善跨境贸易营商环境。

改革的未来走向

机构改革后，海关职能更宽广，队伍更壮大，海关事业将进入建设中国特色社会主义新海关的崭新阶段。

首先，新海关要优化职能配置，提高通关效率，对标国际最高标准，打造先进的、最具国际竞争力的海关监管体制机制。海关应在全面推进全国通关一体化改革基础上，切实深化海关与出入境检验检疫的机构整合和业务融合，进一步优化通关作业流程，加强与国际通行经贸规则对接并积极参与国际规则制定，营造更加公平透明、法治化和高效的跨境贸易营商环境。

其次，海关是进出境货物、物品和运输工具的监管部门，必须认真履行“把好国门”这一根本职责。因此，口岸通关提速的同时，如何把风险挡在国门之外一直是海关执法的重点。海关整合出入境检验检疫后，海关要在原有安全准入（出）和风险防控基础上，增加卫生检疫、动植物检疫、商品检验、进出口食品安全监管等职责，推行全链条式管理，强化智能监管、精准监管，以更好地贯彻落实总体国家安全观。

最后，面对复杂多变的国际贸易环境和国际形势，海关要与其他政府部门协同合作，建立高效、严密的监管体系。欧美在发展过程中逐步建立了统一的市场监管体制和一体化的口岸管理体制，并在口岸管理部门与市场监管部门之间建立了相对完善的监管协调机制。海关可在目前与国家税务总局、国家外汇管理局开展联合监管合作的基础上，与市场监管部门和国家移民管理局通过信息交换、技术保障和执法合作等方式，保障国家公共利益、确保贸易安全和促进合法国际贸易。