食品安全责任的法律分配

马英娟

2月27日，国新办新闻发布会对我国目前在食品药品安全监管方面的工作情况进行了回应。其中特别提到了食品安全谣言、奶粉抽检、外卖如何监管等几个直接关系到公众身体健康和生命安全的問题。每当遇到食品安全问题，公众的第一反应是追究食品生产经营者、政府及监管部门的责任，其实，社会其他主体，包括消费者，也有相应的法律义务。

食品生产经营者的责任

食品生产经营者的责任包括事先、事中和事后三个方面，体现在食品生产经营的全过程。这些义务大体上可以分为如下三类。

取得食品生产经营许可。我国的食品行政许可分为两类：一类是食品生产经营的职业许可。“从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可”，同时，“国家对食品添加剂生产实行许可制度”。另一类是产品的生产许可。《食品安全法》规定，利用新的食品原料生产食品，或者生产食品添加剂新品种、食品相关产品新品种应当依法取得许可。

依照法律、法规要求和食品安全标准从事生产经营活动。为防止食品安全事故的发生，国家要求食品生产经营者根据法律、法规和食品安全标准或者高于法律、法规和食品安全标准的水准制定企业的内部规则，对企业的生产经营活动进行控制。如果未能符合法律、法规和食品安全国家标准的要求，则构成违法。

建立确保食品安全的制度性保障和组织性保障。制度性保障义务：比如，食品安全追溯体系；从业人员健康管理制度；等等。企业的组织性保障义务，即必须配备专职或兼职的食品安全专业技术人员和食品安全管理人员，而且将配备这两类人员作为食品生产经营者取得生产经营许可的条件之一。

政府及其监管部门的责任

行政机关，即狭义的政府，则承担日常监管的职责。基于法律的不完备性和法庭诉讼的不足，现代国家日益强调政府的监管责任。

制定规则和标准的义务

随着食品产业分工的日益细化，食品交易范围的不断扩大，加之科学技术在食品生产工艺中的运用，食品安全日益成为专业技术性很强的领域，而且变化迅速，需要一种专业的、持续的监管。但正如美国法律经济学家波斯纳所言：“立法机关虽然是最民主的，但其不具备处置具体风险的专家知识、机构能力和时间。”为实现法律对破坏市场的行为的阻吓作用和对市场失灵的矫正作用，政府及有关监管机构的首要义务就是根据法律制定相应实施细则和规范、标准，增强食品安全立法的可操作性，确保食品安全立法的动态实施。

截至2016年1月，我国关于食品安全的法律主要有7部。为实施这些法律，国务院颁布了多部行政法规以及近30件规范性文件；国家卫生计生委和食药监总局等监管部门颁布的规章、食品安全标准以及规范性文件达400多件。这些法规、规章和标准在增强《食品安全法》的可操作性、确保《食品安全法》的落实方面发挥了巨大的作用。

规范和控制食品生产经营活动的义务

政府的食品安全监管采用的具体的规范和控制手段包括：风险监测和评估。属于政府监管责任的包括：制定、调整、实施国家食品安全风险监测计划；针对食品安全隐患进行调查；等。因最初掌握食品信息的主体是食品生产经营者，所以，政府监管部门的监测与评估实质上是为食品生产经营者承担风险。信息监管。主要通过以下五种方式实现，即食品标签监管、食品广告监管、食品安全信息发布、食品安全黑名单和食品安全全程追溯等。标准控制。“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用。”食品生产经营许可。食品生产经营许可制度，在为食品生产经营者赋予取得生产经营许可义务的同时，也为食品安全监管部门设定了依法许可的义务。食品安全知识普及。政府部门有食品安全知识普及方面的责任。与此同时，“鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者”开展食品安全知识普及工作。

法律课责

我国目前关于政府监管的问责主要是针对公务员个人。至于行政机关的法律责任，《食品安全法》仅限于违法实施检查、强制等执法措施的行政赔偿责任，对行政机关不履行法定职责或违法行使监管权力的情形没有通过法律规范予以明确课责，存在一定的瑕疵。

社会其他主体的责任

社会其他主体的责任类型

监督义务。监督义务，是社会其他主体在确保食品安全过程中最为重要的责任。修订后的《食品安全法》明确了四类社会组织的监督义务：食品行业协会、消费者协会和其他消费者组织、新闻媒体、食品检验机构和认证机构。

广告禁止责任。广告的责任承担主体，首推食品生产经营者。但是，社会其他主体下列行为也违反了广告禁止性规定：第一，食品检验机构、食品行业协会、消费者组织（以收费或牟利方式）向消费者推荐食品。第二，社会团体或者其他组织、个人为虚假广告或者其他虚假宣传代言，使消费者权益受损。

法律课责。除广告禁止责任涉及食品行业协会、消费者组织之外，其余责任皆指向食品检验机构和食品认证机构的被动监督法律义务，主要包括以罚款为主的经济处罚和以撤销资格为主的行政处分。

消费主体的隐含责任

消费主体基本上不具有责任，尤其是消费者。但是，这并不意味着，消费主体只享有权利，不履行责任。在此仅简要列举消费主体权利所隐含的相关义务。

其一，获取食品安全知识的权利和获取食品安全风险信息的权利，作为两种典型的权利，具有请求权的特征，其核心关切在于“消费者借助何种手段获取知识和信息”，因此，隐含在其中的、指向消费主体自身的相关义务便是：不得使用非法手段获取信息和知识。

其二，改善食品安全环境的权利，是一种豁免权，亦即消费主体本身并不承担改善食品安全环境的义务，但是，作为一个具有实践理性的主体，消费主体被预设了不应该减损食品安全环境这一义务，亦即自保的责任。如果消费主体对食品安全环境的好坏漠不关心，那么食品生产经营者和政府监管部门也就没有改善的责任了。

消费主体隐含责任的开放性和复杂性，构成了消费主体权利的开放性和多样性的基础，并进而为《食品安全法》的完善提供了空间。

食品安全责任的共治结构

经过2015年的修订，《食品安全法》形成了以国家食品药品监管机关为中轴的纵向结构和以食品生产经营者、食品行业协会和消费者协会分工并立的横向结构。以此为基础，食品安全责任也依照纵向和横向进行新的排列组合，形成了具有中国特色的食品安全责任网络。然而，这一责任网络并没有穷尽食品安全的相关责任，反而留下了诸多的空白之处。只不过，这一举措并非法律规范的不作为，而恰恰是“社会共治”原则的体现。道德责任、其他制度性责任，在留白之处展现着活力，将社会其他主体更妥当地纳入到责任网络中来，推动社会共治的常态化。