从上海“踩踏事件”看危机决策

蔡志强

2014年的最后一夜，上海外滩发生了踩踏事件，元旦的中国舆论，也因此充满了悲伤。次日，上海取消了所有新年灯光秀活动，此后又声明取消豫园新年灯会。其间，我国多地政府发表声明，取消相关聚会活动。这一系列旨在避免可能发生踩踏事件的举措，成为人们质疑政府危机决策能力的现实文本，有人认为政府在通过简单粗暴的不作为来避免踩踏危机。国家治理体系和治理能力现代化这一基本命题在实践中不断被人们提起。

罗森塔尔指出，危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。无论是集会中的踩踏事件还是管理缺陷造成的群体性事件，或者发展中出现的环境问题引发的社会事件，这些都是工业社会的人们必须面对的基本问题，也是治理过程必须面对的重要问题。实际上，无论我们如何表述现代社会，我们只需面对一个基本事实，那就是，当这个社会越来越依靠一个强大的技术系统来支持管理或者说治理的有效性的时候，技术本身的不确定性可以在转瞬之间改变甚至取消我们熟悉的管理路径，并导致原有的管理系统失灵。例如坚强的电网会因为遭遇百年不遇的暴雪或者一个工作人员的失误导致大停电，一个管理有效的城市可能因为一场暴雨或者小雪导致交通系统瘫痪。上海踩踏事件固然不是技术失灵引致的，但是技术运用失灵是其绕不开的一个原因。从2003年非典危机后，我国逐步形成了覆盖全国的危机治理应急预案，也建构了覆盖城乡的信息系统，但是我国近10年来发生的一些事件表明，很多时候预警机制并没有发挥应有作用。根据上海发布微博信息显示，踩踏事件发生前，其设置于高楼上的摄像头即采集到了大量人群高度密集的信息。遗憾的是，相关机构并没有及时发出预警，也没有强有力的措施来节制人群向外滩流动。而就在同一天，北京国贸三期的跨年灯光秀却因为公安部门及时捕获人流密集的信息而被叫停。我们知道，任何时候，政府在法律框架内的强制力都是社会治理创新的基本要求。作为一个有着成功举办大型乃至特大型集会活动经验的城市，上海的应急管理水平无疑居于我国前列。但事件本身说明，我们有关人群密集地区的人群管束机制和交通疏导机制以及相应的资源调集机制亟待形成应急联动的治理体系。换言之，现代社会转型时期我国发展实践，必须面对各种不确定性可能造成的治理失灵、组织失位问题，形成保障基础秩序的组织体系和制度安排。而我们在分析此类问题的时候，不得不面对一个基本事实，即任何管理部门是不可能穷尽所有的不确定性的。这意味着人类不可能完全消除各种危机，因此就有了危机决策中的峰值管理要求，即决策者需要为应对可能出现的危机先期储备物资和人力。但是这种储备有可能因为没有发生事件造成人们的不理解甚至是不满。因此，通过宣传教育和适度训练形成全社会对于危机预应的共识，增强公众在紧急状态下的自保和救护能力，是危机治理的重要内容，也是影响危机决策的重要条件。

危机决策是治理实践的基础环节，也是治理有效运行的重要组成部分。从危机应对和决策科学化的具体实践看。首先，任何决策过程或者管理过程，都需要从最坏的结果出发，寻求最有效的制度系统和管理过程来避免最坏的情况发生。其次，当危机事件发生的时候，如何在时间有限、信息缺失、不确定性极高的环境里进行非程序化的决策，避免事态恶化，损失扩大，这是政府危机决策需要着力把握的基础问题。从这个意义上说，危机决策是常态决策在紧急状态下的应激反应，是领导干部最基本的能力要求。

很多时候，人类社会的演进是通过一次次的危机事件来凸显管理缺陷并推动制度变革，促使人们在危机中学会如何发展的，但是现代化的治理不能总是用巨大的成本和血的代价来弥补制度和管理的缺陷，而是要善于从危机中吸取教训，实现科学预应，努力避免和防范可能存在的危机。这样的治理和决策过程，是与科学治理理念的形成和社会理性程度的不断提高相联系的。现代社会中，如果管理者不能够实现技术改进和治理转型，依然靠传统的控制逻辑来进行危机决策，那么我们控制危机的过程可能就是耗损资源乃至引发更大危机的过程。有效的危机治理，是党领导政府善于协调各种社会力量来完善组织结构，发挥制度功能，让不同主体清晰地知道自己在事件中拥有哪些权利，承担什么责任，扮演什么角色，履行什么职能。

危机事件中的决策通常是信息缺失或者极度不对称情况下的非程序化决策过程。这对领导干部的决策能力是个巨大的考验。为此，危机决策需要坚持以下基本原则：首先，领导者需要最大限度地获取信息，这里所指的信息是真实的信息。作为决策者，无论是否存在信息失真，都需要在信息不确定不匹配的情况下，调动已有知识和经验，对事态进行研判。第二，决策者要坚持保护人民群众的利益。危机决策需要从管理有效的现实要求出发调动力量进行事态控制，避免信息传播失范，最后实现危机化解甚至转危为安。而这个过程中，需要坚持的最根本的原则就是人民生命价值优先于经济利益。第三，危机决策需要保障公众的知情原则。知情原则不是任何信息无差别的披露和传播，而是与人们生命安全息息相关的信息，应该尽可能快、尽可能早地提供给公众。当然，如何避免由于信息提供可能造成的社会恐慌，这是需要通过专门的针对性的训练才能够得以达成，也是跟一个社会的成熟与理性程度息息相关的。第四是责权相当的原则。责权相当原则强调的是领导者在紧急状态下非程序化决策的基本权力，也表明分管领导者对危机事件负有的基础责任。危机事件中领导第一时间到达第一现场，不仅仅是表明领导的“在场”，而是要通过领导者权力运行来化解危机，克服危机造成的损失。这里就有了常态治理中的权力运行结构的科学化安排和危机状态下的授权机制。

危机决策尽管是非程序化的决策过程，但是其决策组织体系的常态运行并不能因此出现功能阻滞的问题。决策体系由权威决策机构、决策者集团、决策咨询机构和民间研究机构等组成。近年来，政府管理越来越多地通过风险评估来保障决策的科学性。危机决策中，决策过程和决策落实可能存在信息失位和造成决策失范的细微因素，都应该被纳入到决策视野中，这就意味着组织者和管理者需要通过科学决策来实现问题解决的针对性和专业性，通过民主科学决策的有序推进来最大限度地降低可能有的风险要素。但是也要看到，常态决策中，不少机构的风险评估是为迎合领导决策意愿而进行的，在危机决策中，这些机构有时很难发挥关键作用。因此，建构完善的调研体系和预警机制，形成专家系统和决策者对社会风险和危机情境持续关注的信息沟通系统，对紧急状态下的决策科学性极为重要。

大数据时代的技术支撑系统要能够为危机决策提供有效依据。今天的技术手段已经能够对重大活动中的异常情态，对人群密集程度和人流方向，对可能存在的不确定性进行有效监测。推进危机决策科学化，需要解决如何实现超量信息有效梳理，相关问题分类管理和异常信息准确研判，并尽快采取相应措施。

危机决策科学化要有充分完备的应急法律依据。从2003年非典以来，我国已经初步形成了覆盖生产生活各个领域的应急预案，以及包括2007年颁布的“突发事件应对法”和“政府信息公开条例”在内的相关法律法规。当前还需要形成与治理体系和治理能力现代化目标任务相适应的法律体系，并通过党的建设制度改革来强化领导干部的法治思维和依法行政的能力。

（作者为中央党校党建部党的领导与领导科学室主任、教授）endprint