加快实施自由贸易区战略

李光辉

党的十八大提出要加快实施自由贸易区战略，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要加快自由贸易区建设。这都对我国自由贸易区建设提出了更高要求，加快推进高标准自由贸易区网络建设，已成为我国实现“两个百年战略目标”的重要战略举措。

我国自由贸易区建设面临的新形势和新要求

我国从2002年11月与东盟签署第一个自由贸易协定以来，目前已签署并实施的有10个，正在商建的有6个。这些协定的签署对我国经济发展、对外开放起到了积极的推动作用。但与美欧等发达国家相比，我国的自由贸易区建设还处于规模小、标准低、作用小的状态。因此，新形势下必须加快推进高标准的自由贸易区建设。

区域经济一体化进程加快，我国自由贸易区战略面临新竞争。进入20世纪九十年代以来，在多边贸易体制进展缓慢的情况下，以美国等为主的发达国家，加快推进自由贸易区战略步伐，区域经济一体化快速发展。据世贸组织统计，截至2014年6月15日，向其通报并生效的区域贸易协定共有379个，绝大多数是近10年左右出现的，其中自由贸易协定约占90%。同时，美欧等主要经济体构建了范围更广的排他市场，对我国实施面向全球的自由贸易区战略形成挑战，特别是对我国积极推动的10+3、中日韩等自由贸易区建设起到了阻碍作用，使我国推进与周边国家的自由贸易区建设面临更加复杂的环境及新的竞争。面对新形势，要求我国必须顺应新的发展形势，加快推进自由贸易区网络建设，否则会失去发展主动权，处于被动局面。特别是我国周边复杂的政治经济形势，需要以自由贸易区为纽带，与周边国家建立更紧密的联系，营造有利于我国发展的周边环境。

国际贸易投资规则面临重构，我国自由贸易区需争取更多主动权。美欧等主要发达经济体通过积极推进跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）、服务贸易协定（TISA）等谈判进程，重构国际贸易投资规则，提出许多21世纪新议题，如在环境、劳工、竞争中立、知识产权、政府采购等方面提出更高标准，以期占领未来国际竞争制高点，为未来经贸、投资的发展“树标杆、定规矩”。重构国际经贸规则对拓展我国外部空间形成较大压力，但也要求我国积极参与国际重大自贸区谈判，进一步融入国际规则体系，争取更多规则制定的主动权。

构建开放型经济新体制，我国自由贸易区引领作用亟待增强。10多年来，我国自贸区建设促进了与自贸伙伴贸易和投资增长，实现了与自贸伙伴的互利双赢。但我国自贸伙伴数量相对较少，与世界主要经济体尚未建立自贸关系，我国自由贸易区建设对我国经济发展的推动作用尚未充分发挥。这就要求进一步加快实施面向全球的高标准自由贸易区网络建设，实施更加积极的自由贸易区战略，争取与主要经济体开展自由贸易区建设，更好地发挥自由贸易区对开放型经济的引领作用。

国内改革进入新时期，自由贸易区需承担更大责任。目前我国自贸区开放水平与规则标准还不高，重点行业降税空间较小，主要服务贸易领域难以降低准入门槛和实施负面清单，投资也未完全实现准入前国民待遇，而且在谈判中基本不涉及竞争中立、政府采购、环境、劳工等“新议题”。从我国经济发展全局考虑，建设高标准的自贸区符合我国长远利益，自贸区建设的开放性决定其应更多承担促进国内改革的重要任务，使我国更好地融入全球经济一体化，占据更多主动。

加快自由贸易区建设存在的困难

产业开放面临较大压力。进一步推进货物贸易与服务自由化，会对我国部分相对弱势产业造成一定冲击。农业将面临来自澳大利亚、新西兰等农业强国的竞争压力，高端制造业将面临来自日本、韩国的竞争，服务业可能面临来自日本、韩国、新加坡乃至印度等国的竞争。在国外产业冲击之下，国内竞争力较弱的这些产业部门可能会出现经营困难，甚至破产等问题。

规则层面面临现实挑战。当前在区域全面经济合作伙伴关系（RCEP）和中日韩自贸区等谈判中，一些国家提出了新的规则，比如要求服务贸易采用负面清单列表方式;要求给予投资准入前国民待遇;要求采用更高的知识产权保护标准等。我国要接受这些规则和标准面临许多现实压力，一方面许多法律法规需要调整，许多行政成本会因此增加;另一方面这些调整可能带来的经济安全风险有待全面评估，这也导致了一些协定谈判因为这些规则层面的因素而陷入困境。

国内协调存在诸多困难。随着中日韩自贸区和RCEP谈判的启动，我国面临的自贸区谈判成员正由单一国家转向多个国家，但我国产业攻防利益各不相同，单纯依靠商务部协调难度很大。同时，许多谈判对象国提出了更高的货物和服务自由化水平要求，以及谈判一些21世纪新议题的新要求，进一步增加了当前自贸区谈判的协调难度。

产业损害应对体系尚不完善。我国自贸区产业损害应对体系尚不完善，对重点产业发展的跟踪、监测、预警水平还有待提高，对企业转型升级的支持力度仍然不够。而且，我国尚未建立贸易调整援助制度，对于受开放冲击的企业、工人和农民的援助方式较少，援助力度不足，影响了产业界对自贸区建设的积极性。

完善的风险防控体系尚未建立。目前针对放宽外资准入，我国已将国家安全审查纳入外商投资项目管理体系，但尚未建立系统、完善的风险防控体系，在提高自贸区开放水平方面还存在很多顾虑。

加快实施自由贸易区战略的对策建议

进一步加快实施自贸区战略顶层设计。要从国家层面制定清晰的自贸区战略，设立高级别的自贸区管理机构—国家自贸区谈判领导小组，自上而下全盘统筹自贸区谈判与后续建设工作。建议从法律层面对自贸区谈判工作进行规范，逐步建立公平、公正、公开和合规的政策体系。

加快推进自贸区全球布局。推动中韩、中日韩、中澳、中海合会、RCEP、中斯等现有自贸区谈判取得实质性突破。尽快启动中印、孟中印缅、中蒙等自贸区谈判，在条件成熟时加入TPP协定，加快构建亚太自贸区。结合“一带一路”建设，稳步推动与中亚、非洲、拉美等发展中国家以及加拿大、欧盟、欧亚经济联盟等主要经济体的自贸区建设。打造中国-东盟自贸区升级版，不断提升已建成自贸区的合作水平。扩大两岸三地开放合作，提升两岸三地一体化水平，推动台港澳更深层次参与区域经济合作。

积极稳妥扩大产业开放。探索建立综合指标体系，就建立自贸区对各产业的具体影响进行综合评估。完善产业损害应对体系，做好自贸区对产业损害的评估和预警工作，有序有度地保护国内产业安全。建立符合我国国情的贸易调整援助制度，对自贸区下因贸易或产业转移而遭受利益损失的产业、企业、工人或农民实施技术支持、咨询服务、信息指导、市场开发、税收优惠以及融资帮助等援助手段，消除国内利益相关者对自贸区建设的疑虑和阻力。

全面谋划于我国有利的标准体系。我国亟需提前设计符合我国总体和长远利益的标准作为预案，尤其是在政府采购、知识产权、环境保护、竞争政策和劳工等议题上，应联合东盟、印度等国，推动在东亚地区形成有利于我国产业发展的自贸协定规则体系。

完善有利于国内体制机制创新的自贸区保障体系。加强相关部委内部体制机制配套改革，进一步转变职能，简政放权。强化相关部委、行业协调机制，完善信息沟通渠道，改进决策方法，提高决策效率。建立安全与监管机制，组建跨部委的常设性国家安全审查机构，对涉及包括外商直接与间接投资等在内的相关事项进行安全审查。引入联合研究机构，就实施自贸区对我国经济和相关产业发展、产品价格、就业、利润、生产等产生的影响进行全面评估。（作者为商务部国际贸易经济合作研究院副院长）endprint