执法监督：亟须加强制度建设

袁雪石

党的十八届三中、四中全会对加强行政执法监督提出了明确要求，行政执法层级监督作为政府内部监督的重要方式之一，亟须加强全国统一的制度建设。

行政执法层级监督有明确的宪法和法律依据

宪法第89条和第108条分别规定了国务院和地方各级人民政府的层级监督权限。宪法第89条规定，国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。宪法第108条规定：“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”国务院和地方各级人民政府的有关组织法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律的相关条文再次重申或者细化了上述规定。

党中央、国务院一直高度重视行政执法层级监督

1993年，时任国务委员、国务院秘书长的罗干同志在第二次全国政府法制工作会议上指出，要逐步完善行政机关内部的监督制度，主要是各级政府对其所属部门、上级政府对下级政府的监督制度。1999年，行政执法层级监督第一次出现在国务院文件中。《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕28号）规定：“要切实加强行政系统内部的层级监督，强化上级政府对下级政府、政府对所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为。要把上级行政机关的监督同监察、审计等专项监督结合起来。”此后，《国务院关于印发<全面推进依法行政实施纲要>的通知》（国发〔2004〕10号）、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）对此相继作出了明确规定，尤其是国办发〔2005〕37号文对梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任、建立健全行政执法评议考核机制、认真落实行政执法责任进行了规定，基本勾勒出了行政执法层级监督的制度雏形，并逐渐衍生为当前的重要改革举措—权力清单制度、责任清单制度。

党的十八届三中、四中全会决定进一步提出了明确的要求，规定：完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。

行政执法层级监督具有比较优势，但还没有充分发挥作用

目前，行政执法还存在执法不严、执法不公、执法不文明、执法不规范、选择性执法、不作为、乱作为、“吃拿卡要”、以权谋私、贪赃枉法等问题，这些问题表明加强对行政执法行为的监督非常必要。

在规范和改善行政执法行为方面，行政执法层级监督具有比较优势。对行政执法行为的监督，除了外部的人大监督、民主监督、司法监督、社会监督等外，政府内部目前主要是行政复议监督、行政监察监督和审计监督。行政复议主要是依当事人申请纠正违法或不当的具体行政行为，行政监察主要针对公务人员的违法违纪行为，审计主要针对被审计单位在财政收支等方面的违法行为。除了这三种监督方式之外，还有上级政府对下级政府、政府对其所属内部的行政执法层级监督。这种监督方式的监督范围广泛，不仅监督事前行为，而且也监督事中、事后行为，在快速处理、事前预防、专业管理、制度改善等方面具有优势，能有效填补行政复议、行政监察、审计三种监督方式无法覆盖的领域，比如，行政执法不作为、已经立案但即将作出错误行政执法决定的执法行为等。

党的十八届四中全会决定提出要建立“严密的法治监督体系”，目前的行政执法层级监督的制度建设与这一要求还有较大差距，主要体现在：一是宪法和有关法律规定比较原则，没有明确行政执法层级监督实施主体及其职责，如何加强与监察、审计、检察等监督方式的配合，还需要进一步研究;二是行政执法层级监督的范围、措施、程序、法律效力、法律责任等在实践中形成几种模式，理论界研究也不多。

近些年已经积累了大量的行政执法层级监督实践经验

据初步统计，截至2014年底，各地方和部门制定出台行政执法监督方面的地方性法规18部、地方政府规章59部、部门规章7部，不少地方和部门在规范行政执法的地方立法中设专章明确了行政执法监督的内容。总结起来，主要有以下做法：

一是行政执法人员亮证执法。行政执法人员必须具备有关条件，取得行政执法证件，持证上岗、亮证执法，这是行政处罚法的明确规定。据初步统计，全国有30个省、自治区、直辖市共制定行政执法人员资格管理规定56部，其中，地方性法规8部，地方政府规章37部，天津、河北、内蒙古等23个省、自治区、直辖市对行政执法证件管理作出专门规定。

二是行政执法程序监督。执法程序是实现对行政执法行为事中监督的重要手段。近些年，税务、海关、公安等部门借助信息化系统推广标准化执法，将行政执法程序和行政执法监督合二为一，取得了较好的成效。

三是规范行政执法裁量权。据初步统计，湖南、重庆、福州等13个地方制定了规范行政裁量权的规章，北京等17个省、自治区、直辖市，石家庄等30个较大的市政府制定了规范行政裁量权的规范性文件，辽宁、河南、四川、江西等在全省建立了行政处罚裁量基准。

四是行政执法案卷评查。各地方开展行政执法案卷评查已经有了一段时间，最长的已有二十年，积累了相当多的实践经验，行政执法建议书制度、行政执法岗位责任制度、行政执法责令整改制度、汇编典型案件评查制度等被实践证明行之有效。

五是行政执法信息公开。2014年，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）明确要求要公开行政处罚文书。近期，商务部、国家发展改革委分别公布了经营者集中和反垄断价格执法方面的行政处罚文书，社会反响很好。

六是重大行政执法行为备案。一些地方对行政处罚法、行政许可法做了细化规定，出台了一些规章，比如，《辽宁省重大行政处罚备案审查规定》《山西省重大行政处罚决定备案办法》《青海省重大行政处罚决定备案办法》等。

此外，地方和部门在实践中还推行重大行政执法决定法制审核、行政执法主体资格审核公告、行政执法评议考核、行政执法情况报告、行政执法情况检查、行政执法举报投诉制度等，这些都值得进一步总结、提炼。

（作者单位：国务院法制办公室政府法制协调司）endprint