高考全国一张卷的前世今生

李明子

2016年高考是中国高考开始分省命题后，采用全国试卷省份最多的一年，共有26个省（市、自治区）选择统一命题，仍自主命题的地区仅有北京、上海、天津，江苏、浙江5地。至此，全国共有6个高考命题中心，一个国家的，5个地方的。

出现这一变化的直接原因是2014年9月4日国务院出台的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》，其中明确提出“2015年起增加使用全国统一命题试卷的省份”。

根据已公布的高考语文卷来看，本次高考使用的全国卷共3份，全国卷I覆盖了9地（河北、河南、江西、广东、安徽、湖南、湖北、福建、山西），全国卷II覆盖了12地（甘肃、青海、西藏、黑龙江、吉林、辽宁、宁夏、内蒙古、新疆、陕西、重庆、海南），其余4地（四川、广西、贵州、云南）使用全国卷III。

不过，统一命题、多份试卷也并不新鲜。北京师范大学历史系教授黄安年表示，1992年他参加全国高考历史组命题时，就已有A、B卷之分了，“一般来说，命题以A卷为主，是经过精心打磨的，B卷出题用的时间、精力较少，用于备选，但不存在哪个更简单的问题。”

2014年之前，参与统一命题的15个省也并不使用同一张卷子。教育部考试中心向这些省提供4套卷子。例如，2014年15个省使用全国统一命题试卷，河南等地使用了新课标一卷，黑龙江等地使用了新课标二卷，广西使用了全国大纲卷。

事实上，中国高考命题经历了一个从统到分、又由分到统的过程。黄安年说，“这个过程不只是简单的分久必合、合久必分。改革是要付出时间和代价的，是二十几年高考改革经验后，才发现统一命题是当前的最佳选择。”

三十九年前，全国高考平均录取率3.45%

全国普通高校本专科招生统一考试制度确立于1952年。1952年之前，北京、上海等地少数大学实行联合招生，其余高校一律单独招生。招生计划、招生条件、考试方法均由各学校自行决定。

考虑到各校独立招生，出现各校差距较大，人才培养效益不均等问题，1952年，教育部发布了《关于全国高等学校1952年暑假招收新生的规定》，正式规定：从1952年起全国高等学校除个别学校经教育部批准外，一律统一招生。同年，全国高等学校招生委员会成立，确立了全国统一命题，统一定报考条件、考试科目等要求。

第一次全国统一高考于1952年8月15日开始，为期3天，共8个科目，每科考试时间为1小时40分钟。

1958年，由于政治运动需求，中央提出“全面规划与地方分权相结合”的原则，发起了地方单独招考，大批工人、农民、工农干部、工农速成中学毕业生被保送入学。高校反映新生质量严重下降。因此第二年又恢复了全国统一高考，直至1966年。

文革结束后，教育部在《关于1977年高等学校招生工作的意见》中提出“自愿报名，统一考试，地市初选，学校录取，省、市、自治区批准”的原则。但由于1977年恢复高考的准备时间非常短，无法组织全国统一命题，因此当年的高考是各省单独组织考试、评卷的方式。

“10月份通知决定恢复（高考），12月考试，只有不到两个月时间，根本来不及全国统一命题，并不是有意要分省命题，”厦门大学教育研究院院长刘海峰对《中国新闻周刊》说，“当年各省考试时间也不一样，福建比北京晚了至少5天;命题差别也很大，福建的语文作文占了分数的90%，有的省份语文就是一道作文题，100分。”

这一年，也是中国1949年以后唯一的冬季高考，共有570万考生参加，最终只录取了27万人，录取比例为21：1。

1978年，正式开始全国统一命题，省、市、自治区组织考试、评卷的模式。1981年，理科中增加了生物，两年后，英语被列入高考科目，至此形成了后来一直延续的高考制度。在21世纪进入分省命题的高考模式前，中国多数城市的高考生都采用一张试卷，只有一个城市例外：上海。

上世纪80年代，上海市招生委员会反映本市高中毕业生大幅减少，建议高考命题不再采用难度较大的选拔性考试。同时，上海普通教育开始试行课程改革，采用自编教材，客观上为自主命题提供了内容上的依据。

1984年，上海高等学校招生委员会向教育部学生司请示实行单独命题，并于1985年获得批准，同年成立上海市高等教育和中等教育考试中心，负责高考命题工作。

但上海市自主命题后，仍然保留“国家卷”，学生可自行选择考试种类。

据国家教委考试管理中心原主任杨学为在专著《中国考试改革研究》中介绍，1985年上海独立命题两三年后，开始采用高中毕业生会考制度，减少高考科目，之后又逐步过渡到一般高校招生不考试，只评价考生中学会考成绩和志愿录取。

1988年的上海高考，是在高中会考（九门科目：语、数、外、政、史、地、理、化、生）基础上，只考相关科目，各类入学考试不得超过三门，同时将普通高中阶段的会考成绩将折合成标准分划分出A、B、C、D、E五个等级，以便不同高校和专业参考录取。

这份方案和近30年后的中国高考方案极为相近，可以说是“高考成绩+高中学业水平考试成绩+综合素质评价”招考模式的原始版本。遗憾的是，当年的“上海模式”并未在全国推广。

分省命题的偶然性和必然性

2004年，自主命题地区的数量突然增加到11个，其直接原因是2003年四川发生了高考试卷失窃事件。

2003年6月3日，高考试卷押运到南充市南部县，两天后下午1点30分，南充市教育局和公安局在巡查时，发现南部县文科试卷被盗。高考试卷失窃此前也曾发生过，但由于传播途径有限，未造成大面积扩散。然而2003年的中国已进入互联网时代，试卷一旦失窃便可通过互联网获得迅速传播。“那结果就无法控制了。”刘海峰说。

2004年初，“决策层开始思考如何避免这样的事再次发生，当时教育部考试中心无法同时命制许多套高考试题，于是决定从2004年开始推行分省命题，先从人口最多或文化、教育水平比较高的省份开始。”刘海峰对《中国新闻周刊》回忆说。

另一个更大的背景是中国开始了针对高等教育的改革。

2000年前后，中国媒体开始关注“倾斜的高考分数线”问题，指出高考录取分数线向某些城市尤其是京、津、沪几个主要城市倾斜。以北京市和山东省的第一批录取院校分数为例，2000年，北京市文理科录取分数线分别是454分和488分，山东省则是580分和607分，相差百余分。

刘海峰说，“同时还有另一个原因。2000年后，国家开始推进新课改，不同地区进入新课改时间和程度不同，全国统一命题难以照顾到全局。”

从2004年开始逐渐扩张的高考分省命题模式，在教育界人士看来，也有不可替代的优势。

华中师范大学教育学院副教授但昭彬在《分省“自主命题”之利弊分析》中总结说，“除具有降低全国大范围的高考安全风险、推动素质教育、促进高考制度改革等功能，分省命题可以充分考虑各地经济、文化、教育等发展的不平衡，结合地方特色进行出题。”

以作文题为例，2005年山东的作文是“双赢的智慧”，2008年四川卷的作文题为“坚强”（当年5月12日在四川汶川发生了7.8级大地震），刘海峰说，“如果全国卷出了一道作文题叫《面向大海》，西部没见过海的孩子怎么写呢？”

然而，随着分省命题的推进，问题也逐渐暴露出来。

首先仍是决定分省命题的最初原因——试卷风险。分省命题的出题老师是中学教师和大学教师相结合，而中学教师自己往往仍在教学一线，这加大了漏题的风险。2005年8月26日《南方周末》刊登的一篇报道便认为，“自主命题”的背后，隐含着“自主泄题”的风险。

曾参加过高考命题的黄安年对《中国新闻周刊》分析说，“我参加高考命题之前，全国统一命题也有中学教师参加，就曾有泄题的问题。虽然不是每个出题人都会泄题，但高考与学校、中学教师的利益是直接挂钩的。”黄安年说，鉴于这种风险的存在，1992年他参与高考历史组命题时，命题组中已经没有中学教师了。

选派命题教师也遇到了困难。据黄安年介绍，全国统一命题，教育部考试中心是从全国各地高校选调命题教师、专家。但一省之内，命题教师的选择较为有限，被选上后又要“入闱”一个月左右，很容易被猜到身份，不利于保密。

最被诟病的是分省命题的考题质量。分省命题意味着每个省要自己组建队伍，“对于经济、教育、文化相对落后的地区，组织具有全国水平的命题队伍实属不易，从而导致各省市之间基础教育水平的可比性受到影响。”但昭彬在其《分省“自主命题”之利弊分析》中这样分析。

另外，据刘海峰介绍，分省命题的成本远高于全国统一命题。自主命题的地区每年用于高考的开支在400万元以上，有的甚至高达700万元，而全国统一命题的年开支一般是1500万元左右。

随着全社会对教育公平的关注，全国高考统一命题重回讨论平台。2015年3月《北京青年报》社会调查中心对1948人进行了一次“如何看待高考全国统一命题”的调查，结果显示：对于统一高考命题，有83.9%的受访者支持;67.4%的受访者认为这样可以维护高考公平;近一半受访者认为这样可以规范高考试题。

刘海峰对《中国新闻周刊》分析说，中国高考最终会形成“以统一命题为主，少数有条件的省份继续实行分省命题”的大格局，从而实现高考公平与效率的最大化。

从多地区已公布的高考改革方案中可以看出，全国高考试卷的“统一”也已进入改革内容。例如，《天津市深化考试招生制度改革实施方案》中便明确，从2017年秋季入学的高一年级开始取消文理分科……从2020年开始高校招生依据统一高考成绩、高中学业水平考试成绩、学生素质综评价进行录取。