地方餐饮产业发展政策的问题及建议

撰文_程小敏

在充分肯定各地餐饮产业促进政策积极作用的同时,我们也应该看到，由于社会政策、体制大环境的原因，或政策贯彻及落实中的问题，使得许多促进政策流于形式，而且各省市出台的餐饮发展促进政策在内容上也存在着诸多的问题。

地方餐饮产业政策存在的问题

产业认识与行动落实的错位与缺位上级政府高度重视餐饮业发展与部分基层领导对发展餐饮业还存在模糊认识形成了强烈反差，餐饮业“无为而治”和“传统行业”的认识以及“政绩导向”的倾向，使得许多基层领导对餐饮业发展是“出工不出力”。认识的模糊与行政导向的偏差阻滞着餐饮业的健康发展，反映在对餐饮业的宏观管理上更多的是“口号越位、行动缺位”。

从一些样本城市中，我们能够发现，地方城市在制定餐饮发展规划或指导意见时，对餐饮产业有高度一致的认识，充分肯定了餐饮业在地方社会、经济、文化生活中的作用，而且从政策的发文级别来看，除少部分是主管商务部门外，绝大部分都是省、市政府直接发文，可见地方政府思想上的重视。但是从实际落实情况来看，有些省市的餐饮政策仅限于思想和口号上，例如广西、贵阳、苏州、潍坊等省市出台的促进餐饮业发展的指导意见中，目标多于政策，任务多于措施。

地方行政效能与行政协调机制影响了政策的推进与落实当前各地出台的餐饮促进政策都是全面性、多层面的，因此在政策的推进与落实中需要地方不同部门、不同机构的协调配合。尽管在很多省份的文件中强调了要成立包括不同部门的专门领导责任小组，协调相关餐饮发展目标的推进和相关扶持政策的落实，但实际情况是，由于部门职权范围的大小、部门利益的权衡、部门行政协调的难易以及中央地方的行政职权划分，使得餐饮扶持政策表现为要么没有实质内容，一团和气，不触及部门利益和行政协调，在政策内容出现最多的字眼就是“逐步推进”或“等条件成熟”或“与相关部门协调”等；要么是有了实质内容，出台了较大优惠的扶持政策，但在落实上却是困难重重，门槛条件的设置及部门间的职责踢皮球，使得政策的可操作性令人质疑。

政策推行难度最明显的表现就在于地方餐饮主管部门与发改委、财政、国税、地税、银行、工商、卫生、消防、食监、城管、劳动监察等相关部门的协调问题。从地方出台的相关餐饮产业促进政策来看，很多都是出自餐饮行业业务主管的商务部门，但是商务部门在餐饮行业的监管中还缺乏有效的管理手段和管理法规，餐饮行业更多地是被分割式管理，被工商、卫生、消防、食监、城管、劳动监察等相关部门“分兵把口”。从餐饮产业促进政策的相关内容来看，这些部门能否有效协调与配合直接影响到与广大餐饮企业及从业者密切相关、呼吁多年的税费减负、行政审批及融资审批等问题。

以水电气与工业同价的问题为例，《国家发展改革委办公厅关于做好商业与工业同电、同水同价工作有关问题的通知》（发改办价格（2009）1255号）中明确提出，要求各地方政府尽快推进商业与工业用电用水同价工作。但是从2010年乃至2012年相关省份提出的政策措施中，我们还能看到很多省市不仅将此作为一项特殊的优惠政策来提出，而且在政策的实施上还设定了针对特定对象或者有时间期限的条件，政策的优惠只是在规划或政策期的阶段性政策。最为关键的是在政策推行进度上，很多省市依然是原地踏步，同价政策还只是一个或长或短的目标，还需要与相关部门的协调。

餐饮规划或政策论证不到位，实施效果大打折扣地方餐饮产业规划或政策制定的依据基本上是结合地方经济发展需要，以商务部出台的《全国餐饮业发展规划纲要（2009-2013）》和《十二五期间促进餐饮业科学发展的指导意见》为蓝本。尽管准确把握了餐饮产业的发展趋势与发展重点，但是对餐饮业发展实际情况的调研论证不充分，在出台的许多扶持政策中，表面文章多，实质内容少。

譬如在餐饮人才政策上，更多地强调餐饮吸纳就业的功能，对于城镇化带来的变化考虑不足，缺乏城市留人、稳定人员的机制，特别是一二线城市，对于非城镇户籍的从业人员就业生活问题欠缺考虑；在税费优惠及资金补贴政策上覆盖范围有限，据了解，各地方餐饮企业所应该承担的税费项目不会少于30种，但是从现有的政策来看，涉及到税费项目不到10种，远远达不到减负的效果。即使就这些不到10项的税费优惠也是有审批门槛和时间限制的，譬如很多省市的优惠政策有5年之限，有严格繁琐的审批手续和审批时间限制，还有部分省市的专项资金的使用采取撒芝麻式，缺乏针对不同类型餐饮企业的分类实施措施，灵活性和针对性都不够，实际效果也不佳。

促进地方餐饮产业发展政策的落实建议

促进强化分类指导，提高政策的针对性地方政府在制定餐饮产业政策时，需要对地方餐饮业有充分的调研，了解餐饮业发展的阶段、餐饮业运行中的难点重点、餐饮企业的特点，在制定政策时统筹考虑，针对不同发展阶段、不同特征的餐饮企业有对应的扶持政策，最大限度地提高政策的效用，以实现中小企业做大、大中型企业做强、品牌企业做实的目的。

发展成熟、规模较大的餐饮企业不仅是打造地方餐饮形象的名片，而且从纳税、吸纳就业、服务民生、带动相关产业发展方面更是发挥着巨大作用。对这类企业，政府一方面要为企业的发展提供政策支持，特别是对这类企业在引导产业优化升级方面的创新与改造更应该给予奖励与扶持。另一方面要通过行业组织与企业高层甚至企业主管部门建立畅通的渠道，及时了解餐饮企业运行的最新动向，作为引导产业发展的参考，并提供更有针对性的各项服务。

处于快速成长期的企业虽然发展速度快，但持续发展往往会受到限制，或表现在人才、资金等硬件方面，或表现在管理体制、企业文化等软件方面，企业的进一步做大还存在着诸多“瓶颈”。对于这类企业的扶持应以全方位的人力和政策扶持为主，在审批等行政服务上为企业提供“绿色通道”；扶持与企业联系紧密的行业协会组织，为企业长期发展提供专业化解决方法；对于企业成长中的重大标志性事件，如出台行业标准、跨省开店、成功上市等可以给予适当资金鼓励。

处于初创期的小型企业对社会的最大贡献在于其吸收大量人员从业，从而缓解政府的就业工作压力。因此对小企业的扶持政策应主要以提供宽松的发展环境为主，通过税收减免缓、劳动用工灵活管理等方式增强企业发展的活力，同时对于提供稳定的就业岗位比较突出的以及吸收就业困难人员较多的企业，可以给予一定的资金扶持政策，因为能够提供稳定的就业岗位意味着企业的发展比较平稳，给予资金扶持的风险较小。

完善政策的申报与审批机制，提高政策的有效性政府的工作一般是按年度安排的，各有关优惠政策的执行一般也按年度考核。相应的，政府扶持企业发展的专项资金也是按年度申报与审批，四川成都出台的项目资金实施意见就是基于这一思路。然而，对于部分项目性的专项资金，如果资金集中在年底审批，那么即使企业年初有好的项目也难以得到资金支持。另一种情况是，事项审批虽然是随时进行的，但由于有“总额”控制，如果上半年办的过多，下半年有可能实行“紧缩”；反之亦然，这些都削弱了政策的有效性。我们可以从两个方面提高政策的有效性：

采取滚动申报、滚动审批。企业面临的市场瞬息万变，随时可能产生需求，应该允许企业可以随时递交申请。相应的，政府部门在一年内应多次组织对企业申报项目进行评审，可以随时审批的随时进行审批，不能随时审批的在一年内分几次进行审批，灵活调配资源，做到政策标准统一、政策兑现及时，提高政策的有效性。

实行透明审批、高效审批。企业递交申请后，往往没有畅通的渠道得知办理情况，处于盲目的“等”的状态。因此应加大政府审批环节的透明度，在制订政策时，应明确审批的具体环节，使企业心中有数，可能的话要参照国家有关政策的做法明确时间要求；在执行政策时，应建立有效的即时反馈机制，比如企业可以在网站上随时查询进展状态，早做安排。

调整拓展政策发布途径，提高政策的知晓度政府制订的产业发展促进政策出台后一般需要由多个部门发布和执行，在这个过程中，“红头文件”是一般的做法。然而，文字材料的发放范围非常有限，由一个政府部门到上万家企业是一个非常困难的过程。虽然互联网的影响日益扩大，但企业并不一定知道去访问哪个网站，而且大量小企业也没有专人去搜索这些信息。地方各项政策的知晓度是影响政策作用的一个关键性问题。应采取两个途径缓解这个问题：

第一，建立政府以及各部门的有效沟通机制。政府应指定专业部门负责对各类政策的汇总收集，同时明确各部门有责任将本部门以及上级政府对口部门的政策及时提交专业部门进行汇总和更新，政府内部首先应做到对于各项发展促进政策的传导机制明确、高效，对发展促进政策的内容统一认识、统一行动。

第二，采取多种多样的传播方式。要通过媒体，营造社会政策氛围，提高政策的传播广度和深度。大力加强网络上的政策库建设，为企业提供准确、便捷的查询服务；加强与行业协会组织的联系，及时通过行业协会将政策信息传递给企业；还可以借助工商、税务等部门的企业邮箱系统，定期发送政府政策汇编。

发挥行业组织的桥梁纽带作用，提升政策的影响力餐饮行业组织是联系政府与餐饮企业之间的桥梁和纽带。因此，地方政府要采取政府委托、授权、政府招标等方式向行业协会转移有关行业管理的职能和职权。要关心、指导、规范本地烹饪、餐饮行业协会的自身建设壮况，特别是在当前存在一业多会情况下，要鼓励、支持协会走联合之路，规范自身建设，尽职尽责，确立和做好“提供服务 反映诉求 规范行为”的社团工作宗旨，公平、公正、合理的发挥协会工作积极性；发挥行业组织规范企业行为、服务广大企业的作用，支持行业协会在维护企业利益、沟通行业信息、加强业务交流、推广先进技术以及人员培训等方面做好工作。依托行业协会建立餐饮业统计调查体系，健全餐饮业信息发布制度，提高行业透明度和公信力，促进行业形象的提升。