从国家政策看文化和旅游的关系

宋子千

虽然从各自内涵来看，文化和旅游天然联系紧密，但两者的关系并非一成不变。反映在国家政策当中，在不同时期有不同处理。 一、历年国家旅游政策中关于文化的内容 改革开放最早的10多年，我国旅游发展处于起步阶段，国家旅游政策的重点是改善旅游接待条件，发展入境接待，为国家赚取外汇。多数文件是一事一议，没有直接涉及文化和旅游的关系问题。

从20世纪90年代到21世纪初，我国旅游业进入快速发展阶段，国家旅游政策的重点转向经济功能的全面释放，与此同时，文化和旅游的关系也开始得到关注。1993年11月，国务院办公厅转发国家旅游局的文件《关于积极发展国内旅游业的意见》，在国家层面出台的文件中首次明确将旅游业和文化事业联系在一起，指出国内旅游业的兴起和发展满足了人民群众日益增长的物质文化需求，增强了人民群众热爱祖国的凝聚力，带动了文化事业的发展。2001年4月，国务院出台《关于进一步加快旅游业发展的通知》，提出把发展旅游与加强社会主义精神文明建设紧密结合起来，并就增加旅游产品的文化科技内涵、突出地方特色和民族特色以及处理好文化遗产保护和旅游开发利用关系等做了规定，初步搭建了文化和旅游关系的政策框架。2004年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《2004-2010年全国红色旅游发展规划纲要》，首次在国家层面倡导发展红色旅游。

近10年来，我国旅游发展更加注重发挥综合功能，国家旅游政策中关于文化的内容比以往明显增多，深度和广度也有很大拓展。2009年12月，国务院出台《关于加快发展旅游业的意见》，从开发理念、旅游经营服务、文化旅游产品、文体旅游活动、国家旅游形象等多个方面专门就丰富旅游文化内涵做出了规定，多处提到利用文化资源发展旅游，将文化作为旅游产业融合发展的首要领域，倡导文明健康的旅游方式，并强调继续发展红色旅游。同年底，国务院出台《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，针对具体地域提出了旅游和文化联动发展的思想。2014年8月，距离上一个文件出台不到5年，又一个旅游方面的国发文件出台，这就是《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》。该文件提出要更加注重文化传承创新，专门就创新文化旅游产品、积极开展研学旅行等进行了阐述，还在大力发展乡村旅游、扩大旅游购物消费、加强市场诚信建设等处提到文化旅游开发和旅游文化建设相关内容。

中共中央办公厅、国务院办公厅、中央精神文明建设指导委员会等出台的一些文件也涉及了旅游和文化的关系。一是中共中央办公厅、国务院办

公厅联合印发的《2011-2015年全国红色旅游发展规划纲要》和《2016-2020年全国红色旅游发展规划纲要》，连续对红色旅游发展做出部署。二是国务院办公厅2013年2月印发的《国民旅游休闲纲要（2013-2020年）》，从国家层面首次对休闲发展进行部署，涉及红色旅游、文化演艺、科普教育、诚信经营等，特别提出“鼓励和支持私人博物馆、书画院、展览馆、体育健身场所、音乐室、手工技艺等民间休闲设施和业态发展”。三是2014年9月中央精神文明建设指导委员会印发的《关于进一步加强文明旅游工作的意见》，涉及旅游者行为文化。四是2015年8月出台的《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》。标题把旅游和文化放在了一起，内容也提出了“支持实体书店融入文化旅游”等举措。五是2016年5月出台的《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》，涉及旅游诚信文化建设。六是2016年12月国务院印发的《“十三五”旅游业发展规划》。这也是首次由国务院印发的五年旅游业发展规划，有大量关于文化旅游发展和旅游文化建设的内容。七是2018年3月出台的《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》。这是组建文化和旅游部之前国家层面出台的最后一个旅游文件。该文件强调了旅游与文化的融合发展，并且将丰富文化内涵作为提升旅游产品品质的重要内容，提出了系列具体举措。

从广义上讲，法律也属于国家政策的范畴。2013年公布施行的《中華人民共和国旅游法》明确国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，特别强调“公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放”，并就诚信经营和文明旅游等做了具体规定。

二、历年国家文化政策中关于旅游的内容

早期的国家文化政策很少提及旅游。到了21世纪，有个别文件提到了“旅游”的字样，但没有展开。真正较多提及旅游是在最近几年，也就是在旅游成为人们日常生活的重要组成部分之后。

2011年10月，十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出“加强爱国主义教育基地建设，用好红色旅游资源，使之成为弘扬培育民族精神和时代精神的重要课堂”“推动文化产业与旅游、体育、信息、物流、建筑等产业融合发展”“积极发展文化旅游，促进非物质文化遗产保护传承与旅游相结合，发挥旅游对文化消费的促进作用”等。2012年12月，国务院出台《关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》，虽然事关旅游开发建设，但落脚点是在文物保护。2014年2月，国务院出台《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，提出7条重点任务，其中有一条为“提升旅游发展文化内涵”，另外在“挖掘特色农业发展潜力”中还提到用文化创意和设计提升乡村旅游和休闲农业发展水平。2016年3月，国务院出台《关于进一步加强文物工作的指导意见》，要求建立文物、文化和旅游等部门和单位参加的行政执法联动机制，发挥文物资源在壮大旅游业中的重要作用，打造文物旅游品牌，培育以文物保护单位、博物馆为支撑的体验旅游、研学旅行和传统村落休闲旅游线路，设计生产较高文化品位的旅游纪念品等。2016年5月，国务院办公厅转发文化部等部门《关于推动文化文物单位文化创意产品开发的若干意见》，多处提及文化和旅游的结合，尤其是提出“支持文化资源与创意设计、旅游等相关产业跨界融合，提升文化旅游产品和服务的设计水平，开发具有地域特色、民族风情、文化品位的旅游商品和纪念品”。2017年3月，国务院办公厅转发文化部等部门《中国传统工艺振兴计划》，提到“依托乡村旅游创客示范基地和返乡下乡人员创业创新培训园区（基地），推动传统工艺品的生产、设计等和发展乡村旅游有机结合”“推动传统工艺与旅游市场的结合”“在非物质文化遗产、旅游等相关节会上设立传统工艺专区”“将传统工艺展示、传习基础设施建设纳入‘十三五时期文化旅游提升工程”等。2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》，提出“发展文化旅游，扩大休闲娱乐消费”，并部署开展红色旅游活动和文明旅游行动、建设国家文化公园和文化教育基地。

文化法律方面，《非物质文化遗产法》没有出现“旅游”字样，而《文物保护法》虽然提到“旅游”字样，却是为了强调“基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害”。

三、文化和旅游部组建以来文化和旅游统筹发展、融合发展的政策动向

以上分析基于国家层面的文件。如果分析部

门出台的文件，还可找到更多相关内容。尤其是2009年8月，原文化部和国家旅游局曾联合出台《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》。不过，在文化和旅游分属不同系统的背景下，文化政策也好，旅游政策也好，出发点都是本领域的发展，关心的是本部门重点工作，很难真正实现结合发展。

2018年2月，十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，决定组建文化和旅游部，一个重要目的就是统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展。文化和旅游统筹发展、融合发展自此进入新的阶段。

文化和旅游部组建以来，国家层面又出台了若干和文化、旅游相关的文件。2018年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实施革命文物保护利用工程（2018-2022年）的意见》，在基本原则、拓展利用途径、重点项目、实施保障等多处直接提及旅游。2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，在特色保护类村庄发展、发展乡村特色文化产业等处既提到了文化又提到了旅游。2018年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，提出促进文物旅游融合发展，推介文物領域研学旅行、体验旅游、休闲旅游项目和精品旅游线路。

文化和旅游部自身或者联合其他部门也出台了一些文件。其中，2018年5月文化和旅游部等20多个部门联合签署的《关于对旅游领域严重失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，2018年12月文化和旅游部印发的《旅游市场黑名单管理办法（试行）》等，主要针对诚信经营和文明旅游的问题;2018年11月文化和旅游部等17个部门联合印发的《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》，在整个文件中较好地贯彻了文化旅游融合的思想;2018年12月文化和旅游部1号令印发的《国家级文化生态保护区管理办法》，明确提出国家级文化生态保护区应该依托区域内独具特色的文化生态资源开展旅游活动，但整个文件涉及旅游发展的内容不多。

从上述文件来看，文化和旅游部组建之后，国家和部门政策明显体现出文化和旅游统筹发展、融合发展的导向，但是不难发现，传统思维的痕迹仍有残留。未来还需要在***新时代中国特色社会主义思想指导下，以人民美好生活需要为出发点和落脚点，加强文化和旅游发展的整体政策和融合政策设计，真正落实“宜融则融、能融尽融”的总体思路。