国际旅游岛背景下海南省旅游业发展中的政府“缺位”与“越位”

林文曼

国际旅游岛建设使海南旅游业规模蓬勃发展，对地方经济发展的作用越来越大。然而在海南旅游建设“大跃进”的背后，旅游业的发展遭遇“瓶颈”限制。政府“缺位”、“越位”导致旅游资源耗损，难以有效开发利用。

国际旅游岛上升为国家发展战略带来海南旅游业发展的春天，硬件基础设施建设快速提升的同时，软环境建设却相对滞后。尤其是近年来频频出现的 “天价菜单”、“天价房，”等负面事件对海南旅游造成极其不良的影响，也突显出海南旅游业发展过程中政府管理职能的弊端。政府错位、越位等现象，在一定程度上制约了海南旅游业效益的发挥。

一、政府缺位：旅游资源难以有效开发利用

旅游业发展中的政府缺位是指政府没有在发展旅游产业、开发旅游资源上充分发挥其职能作用。如果对旅游资源缺乏科学的整体规划，不能有效地开发和利用旅游资源，旅游产业的经济效益和社会效益就无法体现。以海南省中西部旅游资源开发为例，长期以来海南省的旅游活动过度集中在东部地区，中西部资源少有人问津，许多特色资源未能得到合理的开发利用。其中，政府缺位是导致该现象发生的重要原因之一。

（一）政策扶持不到位

例如，海南省内酒店大规模的重复建设影响了正常的价格体系，酒店旺季价格超出淡季价格的数倍，而淡季客源稀少酒店空置明显，这一切都突显出政府对于旅游资源规划的政策缺位。

（二）公共服务不足

例如，海南的中西部地区拥有得天独厚的旅游资源，但由于交通不便，加上缺乏商业、餐饮、旅管等配套设施，社会治安得不到保障，致使长期以来，中西部地区的资源藏于深山无人知晓，地方经济落后，缺乏环保维护，环境条件差，旅游者少有光顾。这些问题都需要政府充分发挥其服务职能。

（三）市场管理不规范

如2012年3月发生的安徽老人海南旅游遭遇陷阱投诉事件，就是旅行社降低团费、甚至是以零团费吸引游客报团，然后在游程中通过擅自删减旅游项目、增加自费项目、进购物景点和强迫旅游消费等方式攫取暴利的结果。而在“零负团费”的背后，更多的是景点与旅行社相互勾结，导游为赚取回扣自行增加购物点与游客的旅游体验降低之间的矛盾。这些弊端反映出政府对旅游市场管理的不规范，缺乏相关的旅游法律法规和保障旅游发展环境正常运行的有效机制。

（四）监管力度不够

海南省在旅游业发展过程中，旺季拉高旅游产品价格，以“天价房”、“天价海鲜”恶意宰客的事件时有发生，严重影响了海南的旅游形象。2012年春节前夕一网友发微博称其朋友一家三亚吃海鲜，仅三个菜被宰近四千元。该微博在网上被转发近4万次。此事件发生后再次引发了人们对海南旅游的质疑：“如此宰客，谁还敢去海南旅游？”这一现象，既暴露出旅游市场的秩序混乱，也反映出旅游价格监管的缺位。

二、政府越位：旅游资源无法实现最优配置

政府职能越位是指政府超越了自己的职责范围，做了不应做的和管了不应管的事情。政府在旅游资源开发、投资决策、企业经营等方面存在过多的干预，取代了市场的职能作用，扰乱了正常的市场经济秩序，无法实现资源的最优配置，造成旅游资源浪费严重。

（一）政府管理观念落后，制约旅游经济发展。

市场经济时期的“政府主导”强调的是政府通过宏观调控和发挥产业政策，在保证市场有序运行的前提下发挥政府的作用。然而，在海南旅游业发展过程中，政府容易替代市场，滥用职权而越位。“政府主宰、政府主财、政府主干”的落后观念，制约了旅游经济健康发展。

（二）政府介入旅游经营活动，影响企业自主经营。

政府直接介入旅游企业的经营活动，容易导致政企不分，限制旅游企业独立发展。例如高尔夫休闲游快速发展的今天，海南众多高尔夫球场顺势而起，但在投入使用时受到政府的过多干预，如政府制定隐性政策限定客源类型和接待标准，一定程度上限制了高尔夫球场的自主经营。再加上高尔夫球场一方面归属于地方市县行政部门管辖，另一方面又受到旅游管理部门的诸多约束。最终导致经营管理效率低下，与国际性的高尔夫基地存在较大差距，目前部分高尔夫球场已被荒废。

（三）政府违背旅游发展规律，严重浪费旅游资源。

在旅游业发展过程中，地方政府或行政管理部门“以经济建设为本职”，“越位”操作过多，为获取利益盲目开发建设。为获取更多利益，政府会选择开发示范性的大项目、规模项目来推动整个旅游产业的升级换代。但事实上政府有时对旅游产业发展规律并不了解，不懂得如何运用旅游产业规律来行使其职责，结果往往是与旅游产业发展规律背道而驰，既花费了巨额资金，又破坏了生态环境，造成资源的极大浪费。如“海南省热带海洋世界”的倒闭和“印象海南岛”的失算，再如三亚湾的海滩建设，由于公路离海太近，导致可游玩的海湾变少，而台风来临时从海面飘来的垃圾对公路污染和损坏严重，因此到三亚湾游玩的游客量大幅减少，整个海滩建设并未给三亚湾增加经济效益，反而破坏了环境，浪费了旅游资源。

综上所述，海南旅游业发展阶段存在政府缺位、越位现象。为实现海南旅游业健康持续发展，海南政府需要尽快转变职能，重新定位自己的管理角色，正确处理政府和市场的关系，做到有所为有所不为，把该管的事情管好，不该管的事情放手给市场。同时，要进一步完善政府支持政策、市场配套政策、旅游产业投入与保障政策等，形成较为完备的产业政策体系；又要树立起合理规划开发的意识，特别是针对海南旅游发展中存在的东中西部发展不协调、旅游资源分散化等问题，应进行科学的整体规划，充分发挥旅游资源的有效利用。

（作者单位：琼台师范学院）