新型城镇化空间发展态势与优化策略研究

时间：2024-05-17

杨卫红+石雪梅+高鹏+张引

摘要：新型城镇化作为中国当前一种宏大的多层次城镇空间组织现象，引发了社会的普遍关注。本文在宏观、中观两个层次上，分别运用多情景预测分析、综合分析等方法，构建“区域-城市群”两层级分析框架，系统阐述该框架下不同地区的新型城镇化发展的态势和模式，并对新型城镇化空间发展格局的优化问题进行了初步思考。研究表明：中国区域梯度格局基本保持稳定，逐步面向区域均衡方向发展；东部、东北、中部、西部四大区域在人口流动方面的梯度格局显著，在发展趋势中基本保持稳定，但中西部地区在一系列政策支持下的后发追赶态势逐步显现。中国的城市群均呈现明显的地域性特征，整体而言，由东向西城市群的分布密度依次降低、发展规模逐渐减小、发展水平不断下降；从规模体系和空间分布两个维度识别出强核多中心、多核分散、极核集中三种城市群类型，每种类型呈现出不同的空间发展模式和区域分布特征，进而突显出针对不同类型的城市群实施差异化政策的必要性。

关键词：新型城镇化；空间发展；人口流动；城市群

中图分类号：F290 文献标识码：A

0 引言

城镇化作为当今世界一种重要的空间现象，反映了农村地域转变为城镇地域的过程[1]，该过程伴随着各类发展要素尤其是人口要素在宏观层次上的区域间流动和中观层次上的城镇空间分布等问题。2015年，中国的城镇化水平已达56.1%，城市人口规模已然超过农村，进入以城市社会为主导的发展阶段，中国城镇化战略重点也转向以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化战略。按照城镇化率年均增长1%的速度，中国的城镇化率要达到发达国家水平，仍有三十年左右的发展期，这是新型城镇化发展的关键时期；同时，在新型城镇化战略背景下，上述两个空间层次上的问题的发展演变趋势也必将呈现出新的发展特征。围绕这些特征与问题，近年来涌现出诸多重要的研究成果。

自改革开放的实施和对人口流动管制的放松以来，大规模跨区域的人口迁移流动已经成为中国最深刻的社会变化之一。在中国的城镇化过程中，区域人口流动总体表现为以中部农村剩余勞动力向东南沿海先发省市的迁移为主要流向[2]。全国层面看，人口流动的区域格局特征已十分清晰，即中国省际人口流动的输出地越来越集中在湖南、安徽、江西、河南、湖北、四川等省份，而人口流动的输入地则主要集中在广东、浙江、江苏、上海、北京、天津等东部经济发达省市[3]。但是，随着近年来区域经济、产业发展、政策环境等的变化以及在资源环境压力的胁迫下[4]，人口流动方向开始出现继续向东部地区流动与向内陆地区省会等特大城市集中[5]、人口返乡回流[6]等同时并存的状态，并且跨区域的大规模人口流动正在逐步下降。此外，新型城镇化所提出的就地城镇化等理念，也将影响未来区域人口流动导向[7]。

国家“十一五”规划纲要首次正式提出要将城市群作为中国推进城镇化的主体形态，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》、国家“十三五”规划纲要等若干文件也一再肯定了这一城镇化模式。城市群作为一种新的城镇空间分布形式，同时也引起专家学者的广大关注，近年来关于城镇空间分布的研究，紧紧围绕着城市群而展开。研究主要集中在城市群概念界定[8]、格局识别[9]、类型划分[10]、空间分析[11]、机制构建[12]等方面。诚然，在城市群培育和发展过程中存在诸多矛盾和制约因素，基于新型城镇化建设要求，学者们开始关注城市群健康发展问题。王成新等认为各种制度性障碍是制约城市群健康发展的首要因素，迫切需要加快政府角色转变、切实履行政府职责[13]；方创琳、姚士谋等均指出，特大城市群作为国家新型城镇化的主体区，在发展过程中面临日益严重的资源与生态环境胁迫压力[14]，特大城市群更应该走内涵型、效益型城镇化道路[15]；此外，新型城镇化的提出为中国城市群规划带来理念与思路转变，同时也对城市群规划提出了新的要求[16，17]。

上述研究从不同空间层次上阐述城镇化空间发展特征与问题，并指出新型城镇化背景下优化城镇发展空间的对策建议，这些成果为进一步深化研究新型城镇化空间发展问题奠定了坚实的理论基础。本文在宏观和中观两个层次上，对新型城镇化空间发展问题进行系统集成式分析，以期全面把握新型城镇化空间发展新动向，形成多层次、多角度的新型城镇化优化布局策略。

1 区域人口流动态势与多情景预测

1.1 区域人口流动变化态势

自改革开放以来，中国共经历了三大区域人口流动阶段。①20世纪80年代，随着乡镇企业的崛起以及人口流动管制的放松，乡镇对乡村剩余劳动力的吸引增强，这一时期农业剩余劳动力的空间转移主要局限于进入城镇、集镇以及就地转换，“离土不离乡、进厂不进城”成为该时期人口流动的主要模式。②20世纪90年代，随着市场经济和对外开放格局确立，区域差距进一步拉开，长距离、跨区域的省际大规模人口迁移开始快速增长，并以中西部农村剩余劳动力向东南沿海先发省市的迁移为主要流向。③21世纪以来，异地城镇化的态势不断增强，2000年～2010年跨省流动人口数量翻了一番，表现出从中西部向东部流动，并同时向大中城市集中的特征。但是，随着全球经济形势的不断变化以及中国经济进入新常态，人口流动也出现了农民工返乡回流、就近城镇化比例提高等一系列新现象，特别是以2008年全球金融危机为转折点，外出农民工仍以东部地区为主要就业地，但出现了一部分向中西部转移的返流，跨省外出的农民工比重开始下降。

在人口流动规模与流向方面，①从人口流动规模看，2011年～2014年，中国流动人口年均增长约800万人，到2014年末达2.53亿人。2015年，中国流动人口规模达2.47亿人，占总人口的18%。随着新型城镇化的深入推进，流动人口增长速度有所放缓，但持续增长的总体态势基本保持稳定。2015年的流动人口规模有所下降，但这是由于短期经济波动等因素造成的结果。②从人口流动的区域分布看，2013年，东部地区流动人口占全国流动人口的比例为75.7%，西部地区为14.9%；2015年的相应比例分别为74.7%、16.6%。由此可见，东部地区依然是流动人口最集中的地方，但占比有所下降，而西部地区占比有所增长。endprint

在区域人口流动空间尺度方面，东部地区以跨省流入为主，中西部城市承载更多的省内流动人口。在中国跨省流动人口中，东部地区占到了接近80%，中西部地区只占到了不到20%；而在中国省内流动人口中，东部地区占比为40%，而中西部地区占比达到50%。从各区域跨省流动与省内流动人口的比例来看，东部地区接近1：1，而中西部地区则分别为1∶8和1：4.5。根据“六普”数据，2010年中国城际流动人口规模已达4685万人，较2000年增长超过2倍，占流动人口总量的21.5%。不少地区的城市由于发展水平及就业机会远落后于东部地区大城市，加上区域交通及其他制约人口流动的条件的改善，城市间的人口流动快速增长，随着新型城镇化一系列支持中西部地区中小城市发展的举措不断落实，这一趋势未来是否会进一步延续或是逐步减弱有待观察。

1.2 区域人口流动多情景预测

人口的多情景预测模拟多应用于城市人口增长趋势的研究中[18]，本文尝试采用该方法，对中国的区域人口流动进行多情景预测分析。首先，针对中国未来发展存在的多种趋势可能，将各种可能的发展趋势归结为三种最为典型的发展情景：其一为高速增长情景，即保持前一阶段的发展速度及方式；其二为低速增长情景，即发展速度放缓甚至停滞，发展方式逆转；其三为稳定增长情景，即发展速度稳定，发展方式结构性优化。之后，重点聚焦于区域人口流动的角度，对未来新型城镇化背景下的中国区域人口流动进行多情景预测。

通过对“五普”和“六普”中“省-省”人口流动数据的统计汇总，首先计算各区域省内流动、跨省流动的比例；其次以跨省流动人口为总量，进一步计算其中各区域流向及占比，建立起中国四大区域的人口流动参数模型（限于篇幅，具体计算方法不再赘述）。在此基础上，根据三种区域发展情境的不同影响，首先预测总量演变趋势，然后进一步进行区域分配预测，从而得到各区域的人口流动情况，由此对2020年进行预测，并对2030年进行进一步的展望。预测结果汇总于表1。

在高速增长情景下，到2020年中国区域人口流动规模仍将保持前些年的增长速度，继续以每年约800万人的速度保持增长，全国人口流动总规模将达到2.9亿，并且区域分布上仍保持目前向东部集聚的态势，各区域流动人口比例基本保持不变。2020年～2030年，随着人口结构变化，区域人口流动规模增速下降至600万人左右，全国总规模达到3.5亿，并且在区域上进一步加速向东部发达地区流动，东部地区流动人口规模达到1.9亿。

在低速增长情景下，受到一系列全球经济形势不利影响，区域人口流动增长出现“L”型停滞，甚至出现返乡潮，在这一情况下中国人口流动规模保持在目前的2.5亿人上下。并且由于东部地区经济增长放缓明显，而中西部地区由于其后发优势仍有一定增长，因此区域人口流动比例逐步发生逆转，东部地区流动人口小幅下降至约1.3亿，而中西部地区则仍然增长到约1.1亿。至2030年，人口返流现象进一步显著，东部地区流动人口规模下降至约1.0亿，而中西部保持在约1.1亿人左右。

在稳定增长情景下，在经济新常态与国家一系列政策调控的有效引导下，原有的区域人口流动总体格局基本保持不变，但在变化趋势上出现一定的放缓与回流态势，人口流动规模增幅至2020年逐年下降至600萬人，达到2.8亿人的总规模。并且在一系列政策的支持下，虽然大的区域分布关系上仍是表现为东部集中，但中西部地区就近城镇化比例不断提高，东部地区流动人口规模为1.4亿人。至2030年，区域人口流动增速继续保持下滑态势，流动人口总规模达到3.25亿的最高水平并开始小幅下降，区域分布上中西部地区就地城镇化的态势更为突出，流动人口规模增加至1.3亿。

结合目前城镇化发展趋势和国家一系列新型城镇化规划及政策的发展导向，本文认为“稳定增长情景”是最为符合中国未来城镇化发展趋势以及国家新型城镇化发展目标及要求的发展情景。在这一情景下，中国经济平稳进入新常态，稳定在中高速增长的发展速度，城镇化增速逐渐放缓，质量提高。区域格局总体上保持稳定，但逐步向均衡发展的方向转变，中西部地区就近城镇化比例不断提高。

2 城镇空间发展模式与布局优化

2.1 基于城市群单元的城镇格局判识

城市群是中国未来的主体空间形态，基于城市群这一分析单元，可以对中国城镇格局进行中观层次分析。根据一系列国家层面规划及已有城市群规划，并且进一步增加具有发展潜力及培育中的城市群，以提高分析单元全面性、覆盖性，可梳理归纳出23个具有共识性的城市群（图1、表2）。

在城市群空间分布方面，东部、东北、中部、西部分别拥有6个、2个、6个和9个城市群，城市群的分布密度依次由高到低。其中东部地区各项发展条件最有利于城市群的成长发展，其城市群覆盖了64%的区域面积；东北和中部地区发展水平处于中游，城市群分别覆盖了46%、40%的区域面积；而西部地区发展条件最弱，城市群面积只占到了区域总面积的17%。

在城市群发展规模方面，由城市人口、总GDP和城市数量（区县层面）的测度结果可知，长三角、珠三角、京津冀这3个大城市群均超过2500万、3万亿和20座，明显领先其他城市群，特别是长三角城市群，前两项指标分别超过全国城市群平均水平的4倍和5倍，城市数量更是达到50座。山东半岛、海峡西岸、中原、长株潭、武汉、成渝、哈长、辽中南等8座中等城市群的这三项指标居于中间区段，基本上处于1000万～2500万、1万亿～3万亿、15座以上的区间内；淮海、太原、昌九、江淮、关中、滇中、北部湾、宁夏沿黄、呼包鄂、兰西、天山北坡、黔中等12个城市群这三项指标没有超过1000万人、1万亿和15座城市，属于发展规模较小的城市群。从城市群发展规模与区域的关系来看，大型城市群全分布于东部地区，该地区形成由3个大城市群、2个中等城市群和1个小城市群组成的“倒三角”体系；而中部地区则形成由3个中等城市群、3个小城市群组成的“等宽”体系；西部地区则形成1个中等城市群和多座小城市群的“一大多小”体系；东北的2个城市群均为中等城市群。endprint

在城市群发展水平方面，由人均GDP、城市人口密度、经济密度、城镇化率的测度结果可知，长三角、珠三角、山东半岛、京津冀、辽中南、海峡西岸、武汉这7座城市群的各项指标均较高，人均GDP与城镇化率均在2.5万元、50%以上，并且前三者的城市人口密度更是超过了200人/km2。这些城市群人口、经济要素在空间上密集，城镇化程度高。而中原、长株潭、哈长、成渝、淮海、昌九、关中、江淮等8座城市群各项指标居中，都有一项以上指标未达到中高水平。呼包鄂、天山北坡、宁夏沿黄、太原、滇中、北部湾、兰西、黔中等城市群发展水平较低，各项指标总体不高。从城市群发展水平与区域的关系来看，东部及东北地区均处在中上游，中部地区则处于中下游，而西部地区发育程度较低。

2.2 城市群空间发展模式与布局优化

如图2所示，研究从规模体系与规模空间分布两个维度，分别从体系、首位、集聚、形态等多个角度，采用规模-位序模型、首位度法、空间分析法等方法，选取指标进行测度和解析，在此基础上归纳出城市群的规模空间结构总体特征。通过研究发现，我国23个城市群总体上可以划分为“强核多中心”、“多核分散”、“极核集中”三种类型。

2.2.1 强核多中心型城市群

强核多中心型城市群的空间发展模式表现为以超大城市为主导的多中心结构。这种城市群均位于东部地区，包括长三角、珠三角和京津冀城市群。该类城市群首位城市强大，上海、广州、北京均为超大城市，规模与实力遥遥领先于其他城市，并且在发展过程中规模效应凸显，其主导地位正在进一步地鞏固和加强。城市群多中心格局明显，其体系呈现明显的规模集中趋势，但空间分布上却并未呈现出与体系一致的明显集中趋势，表明其在大城市快速增长与小城市之间拉开差距的集聚过程同时，核心城市外的若干次级中心城市的发展对空间状态产生了重要影响，使规模结构表现为以特大城市为主导的几个次中心城市构成的多中心结构。该结构能最大限度地发挥城市群的整体优势，是城市群空间结构演化高级阶段的结构形式。

然而，该结构存在的最大弊端就是超大城市发展要素过度集聚所带来的各种压力、产业转移、生态保护、资源利用等问题。一方面，可以通过建立更高效的区域协调机制，利用多中心的结构特点来统筹解决。目前，这三大城市群均已制定国家层面的区域规划，将城市群的协同发展作为国家战略来推进。另一方面，要认真总结国内外经验教训，进行科学决策，制定妥善而切实可行的超大城市在区域内的功能疏解政策；同时，要改变过去那种片面依靠政府行政手段调控的措施，重视发挥市场机制在调节和引导资源要素流动中的作用。

2.2.2 多核分散型城市群

多核分散型城市群的空间发展模式表现为分散化的多元中心结构。包括了东部的山东半岛、海峡西岸城市群，东北的辽中南、哈长城市群，中部的中原、长株潭城市群以及西部的成渝城市群。该类城市群在实际中以双核心模式居多，例如山东半岛城市群的“济南-青岛”双核、辽中南城市群的“沈阳-大连”双核，中原城市群的“郑州-洛阳”双核，以及成渝城市群的“成都-重庆”双核等。第一、第二大城市规模接近，两个核心在空间上形成发展轴带，使城市群规模空间分布呈现依轴线展开的条状分布。此外，该类城市群大城市数量较多，特别是高发育度的城市群，其体系呈现两头大的马鞍型，这些大城市构成了城市群的次一级中心城市，使城市群呈现明显的多元中心城市推动格局。

该类型城市群城市间的规模差异小，没有特别突出的增长极核。在未来的发展中，是否要加强极核的培育，引导集聚发展值得探讨。从实际情况来看，无核心化的均质体系不利于城市间形成错位发展，带来产业同构等问题，大量同质化城市间的无序低效竞争关系制约城市群总体实力的提升。另外，从可持续发展的角度来看，这种结构还面临如何实现集约增长模式，高效利用土地资源、推进生态环境建设等问题。

2.2.3 极核集中型城市群

极核集中型城市群的空间发展模式表现为高度集中的极核结构。该类城市群基本上位于中西部地区，包括中部的昌九、江淮、太原3个城市群，西部的滇中、黔中、北部湾、关中、呼包鄂、兰西、宁夏沿黄、天山北坡8个城市群，东部的仅有淮海城市群。该类城市规模体系一般为由一座大城市和多个小城市形成的倒“T”型结构，规模高度集中于首位城市上。在空间上，该类城市群的中心集聚性极强，首位城市大多居于城市群中心位置，并以此中心形成高度集聚特征。地区级城市群虽大多仍为潜在的城市群地区，但国家已将其作为重点培育地区，未来具有诸多成长机遇。特别是随着国家“西部大开发”战略及新近出台的“一带一路”战略的推进，滇中、北部湾、天山北坡、银川平原等发展现状较弱的城市群将具有面向东南亚及中亚的区位优势，为城市群发展带来新动力。

从目前的发展趋势看，地区级城市群仍处于极核式发展阶段，城市群主要依靠其核心城市，而中小城市发育明显不足。对于该类城市群，特别是西部人口密度较低的城市群，走大城市极核发展的模式是适应其城镇化及人口流动特点的。在发展过程中，极核城市的辐射扩散效应显现，中小城市获得明显成长。在这一过程中，需加强极核城市与中小城市间的有效联系，在重大基础设施及战略布局上加强协作，避免由于该类城市群规模小、密度低造成城市群结构松散所造成的种种问题。

3 结论与讨论

中国区域人口流动具有一定的阶段性，21世纪以来区域人口流动表现出流动规模宏大、空间分布不均的特征。随着以人为核心的新型城镇化的深入推进，流动人口增长速度有所放缓，但持续增长的总体态势基本保持稳定；东部地区虽是流动人口最集中的地方，但占比有所下降，随着新型城镇化一系列支持中西部地区中小城市发展的举措不断落实，这一趋势未来是否会进一步延续或是逐步减弱需要持续的观察研究。采用多情境分析的方法将区域人口流动的各种可能趋势归纳为高速增长、低速增长和稳定增长三种典型的发展情景，在不同的发展情景下呈现出不同的区域人口流动模式。研究认为，稳定增长情景是最为符合中国未来城镇化发展趋势以及国家新型城镇化发展目标及要求的发展情景。在这一情景下，中国经济平稳进入新常态，稳定在中高速增长的发展速度，城镇化增速逐渐放缓，质量提高。区域格局总体上保持稳定，但中西部地区在一系列政策支持下的后发追赶态势将逐步显现。endprint

区域人口流动也在一定程度上影响了中国的城镇空间格局，城市群成为中国未来的主体空间形态。在空间分布、发展规模和发展水平等方面，中国的城市群均呈现明显的地域性特征，整体而言，由东向西城市群的分布密度依次降低、发展规模逐渐减小、发展水平不断下降。借助构建的城市群规模空间格局测度体系，可将中国的城市群识别出强核多中心、多核分散、極核集中三种类型。每种类型呈现出不同的空间发展模式和区域分布特征。其中强核多中心型城市群的空间发展模式表现为以超大城市为主导的多中心结构，均位于东部地区，对于该类城市群要加强区域协调和超大城市功能疏解，并发挥市场机制在调节和引导资源要素流动中的作用；多核分散型城市群的空间发展模式表现为分散化的多元中心结构，在现实中以双核心模式居多，四大区域均有分布，对于该类城市群是否要加强极核的培育、引导集聚发展的问题还需要进一步研究；极核集中型城市群的空间发展模式表现为高度集中的极核结构，基本上分布于中西部地区，加强极核城市与中小城市间的有效联系、在重大基础设施及战略布局上加强协作是当前促进该类城市群新型城镇化发展的关键举措之一。

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