县级土地利用总体规划实施研究

摘要：随着当阳市经济社会快速发展，当阳市土地利用总体规划在实施过程中面临着新形势和新挑战。本文从当阳市实际出发，全面分析了当阳市规划执行情况，评估规划目标实现程度，研究规划实施过程中存在的问题和对策。

关键词：当阳市；规划；实施

引言

随着当阳市经济社会快速发展，建设“五个当阳”①战略任务的全面实施，当阳市城乡建设和产业发展格局正在发生着深刻的变化。《当阳市土地利用总体规划（2006-2020）》（以下简称《规划》）在实施过程中也将面临着保护资源和保障发展的双重挑战，对当阳市土地资源调配提出了新任务，对土地利用总体规划提出了新要求。

一、当阳市概况

当阳市位于湖北省中部，东临荆门，西接宜昌，南抵荆州，北通襄樊，土地总面积2149.69平方公里。当阳市下辖7个镇，即淯溪镇、河溶镇、两河镇、半月镇、王店镇、庙前镇和草埠湖镇，3个办事处，即玉阳办事处、坝陵办事处和玉泉办事处。

二、规划目标实现程度评估

（一）总量指标

1、耕地保有量

上级下达当阳市2020年耕地保有量指标为63680.00公顷，《规划》结合当阳市实际情况确定当阳市2020年耕地保有量为80936.48公顷。2014年末，当阳市耕地面积为80254.48公顷，比《规划》确定的2020年耕地保有量少682.00公顷。

2010-2014年间，当阳市耕地面积除2012年较2011年略有上升外，呈逐年递减趋势。与此同时，2010-2014年，当阳市通过实施土地整治项目共新增耕地规模2846.04公顷。由于土地整治项目新增耕地的变更调查相对滞后，已实施并完成验收的土地整治项目中增加的耕地规模目前并没有完全反应在土地利用变更数据中，至2020年当阳市仍可完成《规划》确定的耕地保有量任务。

2、基本农田保护面积

上级下达当阳市2020年基本农田保护面积为60670.00公顷，《规划》结合当阳市实际情况划定基本农田62181.20公顷，多划定基本农田1151.20公顷作为机动指标。2010-2014年，当阳市通过规划调整等方式核减基本农田3.28公顷。2014年末，当阳市基本农田面积为62177.92公顷，严格落实了《规划》确定的基本农田保护任务。

3、城乡建设用地规模

2014年末，当阳市城乡建设用地规模为17875.28公顷，超出规划目标405.22公顷。城乡建设用地规模突破规划目标，其原因在于农村居民点面积超出规划目标。规划基期年（2009年）当阳市农村居民点面积为11103.64公顷，规划目标年（2020年）农村居民点面积为10612.87公顷，比规划基期年减少490.77公顷，但是2010-2014年，当阳市农村居民点规模一直呈现稳中有升的趋势

2010-2014年，当阳市已开展8个批次城乡建设用地增减挂钩项目，安排拆旧复垦规模共计528.05公顷，拆旧复垦规模共计369.05公顷。由于城乡建设用地增减挂钩拆旧复垦规模的变更调查相对滞后，已完成验收的拆旧复垦规模并没有完全反应在土地利用变更数据中；但是减少该部分规模后，农村居民点面积仍与规划目标有一定的差距。因此在《规划》后期实施过程中，当阳市应继续稳步开展闲置、低效集体建设用地复垦，同时进一步严格控制新增农村居民点用地，改变农村土地粗放利用方式，提高节约集约利用水平。

4、建设用地总规模

2014年末，当阳市建设用地总规模为22532.71公顷，超出规划目标470.97公顷，超出上级下达指标177.71公顷。建设用地总规模突破上级下达指标，主要原因在于城乡建设用地中的农村居民点面积超出规划目标。通过当阳市2010-2014年已开展的城乡建设用地增减挂钩项目的逐步验收，可有效缓解目前现状，完成上级下达任务。在《规划》后期实施过程中，继续稳步开展城乡建设用地增减挂钩项目，有效控制农村居民点规模，实现规划目标。

（二）增量指标

1、新增建设用地

上级下达当阳市2020年新增建设用地规模为1130.00公顷，《规划》确定当阳市新增建设用地面积为1129.86公顷（剩余0.14公顷为机动指标）。至2014年末，当阳市已使用新增建设用地规模935.91公顷，即《规划》实施5年，已使用新增建设用地指标总量的82.83%，年均增加16.57%，规划目标年（2020年）到来之前，剩余新增建设用地指标极为有限。为缓解这一矛盾，在《规划》后期实施过程中，应严格控制新增建设用地增加速度，盘活存量建设用地，提高建设用地节约集约利用水平。

2、新增建设占用农用地、耕地规模

《规划》确定至2020年，当阳市新增建设占用农用地规模为1097.02公顷，新增建设占用耕地规模为781.63公顷。至2014年末，当阳市新增建设占用农用地规模为906.91公顷，新增建设占用耕地规模为572.16公顷，分别占其指标总量的82.67%和73.20%，指标完成情况较好。

综上分析，在新增建设用地规模增长的同时，新增建设占用农用地、耕地的规模也在不断增加，但增幅较新增建设用地规模增幅略低，说明新增建设占用农用地、耕地比例尚在控制范围内。建议在《规划》后期实施过程中，继续保持该用地模式，尽可能避免新增建设占用耕地，尤其是优质耕地。

（三）效率指标

《规划》确定，至2020年人均城镇工矿用地控制在76平方米以内。2014年末，当阳市人均城镇工矿用地为523.78平方米，距離《规划》目标有一定差距。

三、土地节约集约利用水平评估

（一）单位GDP耗地率

对当阳市2010-2014年GDP与建设用地总量之间的关系进行分析，从2010年到2014年当阳市单位GDP耗地率下降了71.07公顷/亿元，表明建设用地节约集约利用水平在逐年提高。

（二）建设用地产出率

《规划》实施以来，随着建设用地增加，当阳市二、三产业增加值不断上升，单位建设用地二、三产业增加值也在逐年提高，2010-2014年，建设用地产出率从61.52万元/公顷提高到138.47万元/公顷，翻了一倍以上。

（三）单位建设用地固定资产投入率

《规划》实施以来，当阳市加大了固定资产投入力度，单位建设用地固定资产投入率也从49.17万元/公顷提高到150.78万元/公顷，翻了三倍以上。这说明当阳市土地利用强度在逐步提高，集约利用程度越来越好。

综上分析，《规划》实施以来，当阳市土地向着节约集约利用方向发展，各类土地的集约利用程度较上轮规划实施期间已有明显改观，但是仍有较大提升空间，建议当阳市在《规划》后期实施过程中，不断完善用地机制，继续强化土地节约集约利用水平，充分挖掘存量建设用地潜力，切实提高土地利用效率。

四、《规划》与未来发展适应性评估

（一）当阳市未来发展空间重点

《当阳市城乡总体规划（2011-2030年）》明确了当阳市的发展总体规模，重新确定了当阳市的城市功能分区和定位，对城市布局和结构进行了合理调整：以当阳市城区为核心，以汉宜公路为发展主轴，以荆当公路和远当公路为发展次轴，构成向市域东南、西南扇形辐射的空间结构，以玉泉铁路桥以东、金桥工业园以西、沮河以南、玉泉河以北的20平方公里为范围，进一步扩展发展空间，加快中心城区的扩容提质。城市结构和布局的调整对《规划》实施带来了挑战。

（二）当阳市发展对土地资源的需求

2015年，作为“十二五”规划的收官之年和“十三五”规划的开局之年，当阳市未来发展建设将面临着新挑战。在《当阳市2015年政府工作报告》中提出，“十三五”规划，应高起点谋划一批打基础、管长远，对当阳市经济和社会发展具有较强带动作用的新项目、大项目，特别是城市骨架拓展、城市功能提升、城乡快捷路网、重大产业布局和农业基础设施等功能型、基础类的项目，提高入库项目质量，增强持续发展能力。由此看来，随着“十三五”规划启动，将对《规划》的用地保障能力提出更高要求。

由于城市规划和土地规划在规划方案的内容、表述方式、规划期限以及用地分类上的差异，很难仅从文字叙述方面分析出二者的协调情况。而从二者的空间布局上看，城市规划与土地规划在市域总体用地布局上基本保持一致，但是土地规划在中心城区的坝陵片区和木店片区的规划发展范围比城市规划更大，而城市规划对双莲工业园、王店镇、半月镇、河溶镇和草埠湖镇等几个重点乡镇的规划发展范围大于土地规划，这说明重新编制的城市规划与土地规划之间存在着一定差异，需要对土地规划进行有针对性地修改。

五、结论

《规划》实施总体情况较为良好，严格贯彻土地用途管制制度、基本农田保护制度和耕地占补平衡制度。基本农田保护任务得到有效落实，保障了各类各业用地需求，重大工程和重点项目用地得到有效落实，促进了经济社会发展。

从当阳市未来经济社会发展形势来看，《规划》在一定程度上难以适应未来经济社会发展形势的所有需求。首先，国家加快湖北长江经济带新一轮开放开发和湖北省委省政府“两圈一带”、“一主两副”战略的实施，以及“十三五”规划的启动，当阳市经济社会发展背景发生变化，《规划》中确定的发展战略已不适应新的经济发展形势；其次，随着《当阳市城乡总体规划（2011-2030年）》的实施，当阳市城乡建设用地发展方向及产业的发展方向都发生改变，原有的建设用地布局已不能完全满足未来建设用地发展需求；第三，随着《宜昌市环境总体规划（2012-2030年）》的實施，位于三条“红线”内的建设用地类型、布局及规模需要进行相应的调整。第四，城乡建设用地规模突破规划目标405.22公顷，新增建设用地已使用指标总量的89.06%，剩余指标有限。《规划》后期实施过程中，需继续大力实施城乡建设用地增减挂钩等项目，加强各类建设用地的整理复垦力度，提高土地节约集约利用水平，补充有效耕地，严格控制新增建设用地增速，盘活存量建设用地资源。

注解：

①“五个当阳”是指产业当阳、开放当阳、绿色当阳、民生当阳、和谐当阳

参考文献：

[1]邓红蒂，李宏，王恒，等.土地利用总体规划评估制度建设研究[J].中国土地科学，2012，26（7）：4-9.

[2]吕维娟，杨陆铭，李延新，等.试析城市规划与土地利用总体规划的相互协调[J].城市规划，2004，（4）：58-61.

[3]陈银蓉，梅昀，汪如民，等.城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J].中国人口资源与境，2006，16（1）：30-34.

作者简介：熊县城（1981.1），男，汉族，湖北当阳，土地管理工程师，本科，湖北省当阳市国土资源局，土地管理专业