浙江省历史上地方自治回顾

褚剑飞

[摘 要]清末民初，浙江省推行地方自治在各州县乡镇已普遍存在。虽然各地自治遭遇各种顽固势力的抵制、扼杀，但地方自治的精神却已影响和改变着基层社会。辛亥革命的成功为浙江地方自治的发展准备了政权基础，推动了浙江省议会的成立和自治法律的颁布，探索了城镇乡的基层社会自治，对民间社会产生了一定的影响。本文即从浙江省自治制度的演变和基层自治实践角度着手，对浙江省地方自治作一简要回顾。

[关键词]地方自治；浙江省；自治政权；民主选举

地方自治最早起源于秦汉的乡里制度，汉代的乡里制度已经有了一定的自治性，但直至清末西学引入国内，具有现代意义的地方自治思想才露出端倪。

1.清末地方自治伊始与风潮

郑观应、王韬等早期维新思想家，检讨中国传统地方制度的弊端，比照西方的民主政制，明确提出了地方自治的主张。19世纪90年代初，浙人陈虬主张仿照西方模式设立地方议院。一些进步刊物纷纷将地方自治视为社会改革的先进之举。《浙江潮》称，若不从地方自治着手，“虽日日言强中国无益”。实行地方自治的呼声一日高于一日，加之冀以革新富强的需要。

从自治区域划分和自治组织的设立来看，以浙江省自治成绩较为显著。浙江各邑大都遵章划分自治区域，成立城镇乡自治会，选举议员。从实际成效来看，正如前面所述诸多问题毕现。虽有少数地区略有成绩，但大多地区如景宁县一样“经费毫无，筚路蓝缕，不过粗有自治之名而已。随着清王朝的寿终正寝，冀以革故鼎新的城乡自治遂如昙花一现。清末民初地方自治，意图借变革以自立富强，却易于在地方的冲突中夭折。体制不健全、地方积习太深等造成自治人员舞弊、腐败现象泛滥，有人将自治称为“一时最混浊之治”。各地自治虽然时断时续，此时的民主观念虽未完全为基层所领会，但其精神却或多或少地影响和改变着基层社会。

2.辛亥革命时期浙江地方自治的探索

按照中央与地方分权的辛亥革命理念，浙江省在辛亥革命成功之后，迅速构建地方政体，成立各级自治组织，颁布自治立法，开始了地方自治的初步探索。

2.1自治政权的建构

根据孙中山《中国同盟会革命方略》的规定，革命成功后，各省成立军政府，浙江在辛亥革命成功后，首先进行政权建设，成立浙江军政府。按照三权分立的宪政模式，军政府掌握地方军政大权，地方立法权和司法权分别由议会和法院行使，成为具有资产阶级共和国性质的地方政权。军政府的都督由民主选举产生，依法行使职权。对于议会而言，所议决的法案由都督公布并执行，当都督对议会的议决法案有异议时，“得作成异议书，于七日内提出，议会复议以一次为限”。除非遇紧急情况外，“都督于议会开会期中，提出法案及预算案于议会”。权力之间相互制约。各府县地方政权同样依据三权分立的原则建构。首先明确地方行政权。在“各府设军政分府，置军政分府长一人，各县设民事长一人”，作为各府县之代表行使行政权。其次是地方立法权，设立各级参议会、议会等，议决本地区各种议案，具体行使立法权。最后是地方司法权，成立地方法院、县法院，行使司法权。承认人民有提起行政诉讼的权利，确立这种民告官的行政诉讼形式，这在浙江的历史上是石破惊天的创举，从根本上迥异于专制官僚机构，标志着浙江近代新型政权的诞生。

2.2地方议会的初创

成立立法机构是推进自治的前提，浙江临时议会是选举产生的地方立法机构。浙江军政府成立当晚即成立了临时参议部，代行立法权。在各地推选议员的基础上，组成了浙江临时议会，制定省约法，专门行使立法权。临时议会的成立，在浙江历史上意义重大，是第一个具有严格意义的地方最高立法机构。

作为享有立法大权的浙江临时议会，其权限由法律明确授予。其中《中华民国浙江省约法》首次明确了地方议会的组成和权限。“议会由人民选举议员组织之”，当选的议员有权代表人民选举中央参议院议员，议会于每年中开会，会期为四个月。特别是作为全省最高的民意机关，对都督本人及都督府均有监督控制权。临时议会成立后，依据自治章程，开始自上而下建立各级自治组织，依次为县议会和参议会；城镇议会和董事会；乡议会和乡董、乡佐等机构，具体负责地方自治事宜。其中，县议会是把省议会的立法贯彻到基层社会的关键。辛亥革命之后，从省议会、县议会到乡议会的成立，浙江各级地方议会可谓初具规模；自治法律和章程分层、分步骤地逐步建立起来，亦是略具体系。随着地方自治的推进，这就使光复后的浙江各级基础政权也基本纳入了近代民主政治的轨道。

3.结语

如果仅从历史的结果来看，浙江地方自治并没有缔造出理想的地方法制，存在诸多遗憾，但历史的结果具有不可逆转性。浙江地方自治准备了政权基础，推动了浙江地方行政、立法以及司法的近代化进程，提升了浙江民众的民主意识和法制观念。因此，对于基层社会来说，地方自治组织成立的最大意义是使民众拥有了选举权和被选举权，开始了培育民众自治意识和参政能力的尝试。尽管其还有一定的局限，但毕竟为民众开启了参政议政的机会。这些不仅是文本上的权利，而且成为社会生活中民众解决纠纷的依据，管理地方事务的保障。这对今天推动基层社会自治亦不无启迪。为了切实解决自治过程中的矛盾问题，浙江对地方司法组织的建构上也多有推动，值得进一步关注。

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