南海渔业江湖暗流涌动

胡波

5月20日，印尼北苏拉威西省，印尼海军炸沉在印尼海域捕鱼的外国渔船。摄影/Inayah Azmi Atifah 图片编辑/陈俊丹

5月20日，印度尼西亚海军及海洋渔业部在数个港口同时炸毁41艘外国渔船，其中35艘由海军炸毁，6艘由海岸警卫队炸毁。这些渔船来自越南、泰国、菲律宾、中国等国，据称是因在印尼海域非法捕鱼被抓扣。

这不是印尼第一次炸毁外国渔船。在2007年至2012年间，印尼共炸沉了33艘外国渔船，其中32艘是越南渔船。但自佐科·维多多去年10月就任印尼总统后，印尼的炸船行动明显加剧。2014年11月至2015年3月间，印尼海洋渔业部就炸沉了18艘来自越南、泰国、马来西亚、巴布新几内亚以及菲律宾的非法渔船，引发了一轮地区外交风波。

炸船已成为印尼处置被扣渔船的传统，其主要目的是为了震慑外国非法捕捞者。印尼声称，每年都有5000艘左右的外国渔船到印尼专属经济区非法捕捞，对印尼造成“数以百万亿计印尼盾”的经济损失。同时，这类行动还带有非常强的民族主义色彩。此次印尼政府特意选在民族复兴日高调炸船，显然有迎合国内民族主义情绪的成分。另外，佐科执政伊始就提出印尼版的海洋强国战略，声称要把印尼建设成为世界海洋轴心，此举也有借机展示果决姿态服务于其海洋战略及政策的考虑。

炸船争议

当今世界频发的渔业纠纷与《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的签署与实践密切有关。在《公约》实施前，普遍存在着领海外即公海的观念，其他国家的渔民可以在沿海国毗邻领海的海域内自由捕鱼。

而《公约》确立的200海里专属经济区制度，则将占世界约36%的海域划为各沿海国的经济专属海域，《公约》第56条赋予沿海国“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源（不论为生物或非生物资源）为目的的主权权利”。《公约》生效以后，各沿海国纷纷出台包括渔业法在内的各类法规，以在专属经济区内建立排他性的经济权益区。

不过，《公约》并未界定管辖的方式和细节，所以各国在专属经济区内行驶管辖权的方式方法既有较大的共性，也有诸多细节上的差异。以渔业为例，各沿海国对于非法进入专属经济区的外国渔船，一般都采取驱离、罚款、扣船、刑事诉讼等方式，但具体细则多有不同。

日本修改后的新《外国人渔业规制法》及《渔业主权法》规定，将在其领海内非法作业和专属经济区内无证作业的罚款上限定为3000万日元（约合人民币150万元）;韩国修订的《专属经济海域渔业法》，将对抵抗韩国海警执法的外国渔船的罚款上限从1亿韩元升至2亿韩元（约合人民币110万元），并允许韩海警扣押渔船渔具和捕捞物;印尼《水产法31/2004》对非法渔业活动处罚更为严苛，最高可判处20亿卢比（约合人民币100万元）罚款及10年监禁。

在执行层面，各国的差异更大。中国、韩国、日本等国的渔业执法主体为海警局、海警厅及海上保安厅等民事力量，而在菲律宾、越南、印尼等许多东南亚国家，海警与海军的分工没有那么明确，海军也经常参与渔业执法;在执法过程中，中日韩等国在致命性武器使用方面均有非常严格的规定，极少发生开枪流血事件，而菲越及印尼等国经常动辄开枪射杀外国渔民，劫掠殴打更是家常便饭。对于没收后的外国渔船等渔具，或拍卖，或收了赎金后退回。但像印尼这样大张旗鼓炸船的，比较少见。

《公约》尊重各国法律制度及执法的差异，各沿海国在执行管辖权时可以有一定的弹性，但这不意味着可以我行我素。《公约》56条要求，“沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及其他国家的权利和义务，并应以符合本公约规定的方式行事”。因为海洋资源多具有流动性特征，渔业资源尤甚，这就要求各沿海国在行使专属经济区管辖权时需要留有余地，并尊重他国的合理权益。

设若这些渔船真的是因在印尼海域偷猎被扣，印尼确实有权处置，这符合国际惯例。但炸船这种处置形式不仅有违国际法提倡的谈判协商、友好解决分歧的精神，而且会无端刺激相关国家的对抗情绪。此外，炸船将导致油料泄漏及其他污染，会破坏南海的环境并损害他国的利益。总之，炸船行动也许并不违反国际法的相关条款，但它们违背了《公约》等国际法“照顾他国感受及权益，友好协商解决问题”的基本精神，伤害了他国人民的感情，于情于理都令人无法接受。

公地悲剧

其实，印尼炸船事件不过是南海激烈渔业冲突的缩影。南海面积350万平方公里，渔业资源十分丰富，拥有生物资源达20278种，占世界海洋生物种类的25%以上。其中，具有捕捞价值的鱼类2500多种，蟹类685种，对虾类90种，头足类84种。关于南海整个海区的可捕获量和持续捕获量，因为涉及到环南海多个国家或地区，加之渔业资源的调查统计本身具有相当大的现实困难，并没有太权威的数据。通行的评估认为，南海年可捕量约1000万吨左右，它相当于全球渔获总量的10%（不含养殖产量的世界渔获总量每年维持在9000万吨至1亿吨间）。

不过，与之相比，南海周边地区的水产品需求和发展的压力更大。南海周边人口稠密，沿海各国和地区的人口数量合计占世界人口总量的约1/3。中国、印尼、菲律宾、泰国、越南都是排名前十的世界水产大国，渔业及水产还是不少东南亚国家的支柱产业之一。受需求和产业的双重驱动，该地区的渔业产能严重过剩。联合国粮农组织的初略数据估计，有多达190万艘渔船定期在南海海区捕鱼。

加剧产能过剩的还有作业区域严重不平衡的问题。南海周边渔民由于装备差、作业方式落后，大多只能在近海水域、岛礁周围的浅水区及环礁的泻湖进行生产，本海区海洋捕捞渔获量的80%来自南海北部沿岸近海水域，特别是北部湾海域。而南海的深海渔业由于投入大、风险高、纠纷多发，发展较为缓慢。

比产能过剩更险恶的是，南海渔业被裹挟进了南海争端。南海大部分海域未划界，在各方斗而不破、引而不发的情况下，军事对峙风险过高，而渔船及渔业活动渐成为南海各方博弈较量的利器。一些国家为了鼓励渔民前往争议地区捕鱼，对渔民提供各式各样的补贴，越南部分渔民甚至荷枪实弹充当海上民兵。

南海还存在广泛的“公地悲剧”的问题，各国倾向于过度开发公共资源，越菲等国在严控他国渔船进入自己海域捕鱼的同时，却鼓励甚至放任其渔民到公海及外国的海域涸泽而渔。例如，近年来，越南渔民频繁侵入西沙炸鱼，中国政府已多次向越南提出严正交涉，然而越南政府却对此放任不管，实际情况很可能是纵容。自1999年3月始，中国颁布了年度《南海休渔令》，但越南和菲律宾两国政府却公开表示“不承认、不接受”，甚至称中国 “无权禁止”其渔民的捕捞活动。

在这种情况下，南海近海、群岛礁盘周围的海洋资源趋于枯竭，海洋环境恶化，如享誉世界的北部湾渔场早已风光不在。此外，各类渔业摩擦冲突频发，炸船不过是其中的一个小片段。中国农业部南海区渔政局的统计显示，1989年至2010年，在南海海域共有约750艘中国渔船、1.13万名中国渔民遭到过外国船只的攻击、袭扰或扣留。

中国对策

出于成本风险的考虑，中国前往西沙以南海域作业的渔船并不多，一年也不过500艘左右，多以海南潭门镇渔民为主，作业方式也比较原始，集中在南海岛礁的礁盘周围。中国渔船进入印尼海域的数量更是少之又少，这次印尼炸掉的众多渔船中，只有一艘是中国渔船。中国与印尼在渔业方面的冲突并不严重，双方已展开了多项合作。2001年两国签订《关于渔业合作的谅解备忘录》和《关于利用印尼专属经济区部分总可捕量的双边安排》，印尼给中国一定的配额，允许少数中国渔船在其许可及监管下到印尼海域作业。

今后中国一方面要继续推动与印尼等国的渔业谈判及合作，拓展中国渔民在这些国家海域的渔业配额及相关权益，另一方面也需要加强对渔民的教育管控，防止一些渔船到外国海域进行非法捕捞活动。

但中国作为负责任大国，绝不能无视印尼的这种违背国际法精神的粗暴行为。中国外交部发言人洪磊在5月21日的例行记者招待会上表示，“中方对有关报道表示严重关切，正在核实有关情况并要求印尼方就此作出澄清”。无论这类事情与中国关系大小与否，中国都有权利和义务要求印尼保持克制。

鉴于炸船凸显的南海渔业困境，中国政府在就渔民问题加强对外严正交涉的同时，更应重视南海外海渔业的发展，积极引导协助渔民拓展南海的深海空间。

当前，南海沿岸各国越来越重视海洋，海洋民族主义日渐炽热，各国政府对近海资源的保护手法也愈发极端，印尼炸船行动不过是其中的一种过激表现。随着各国专属经济区制度的深入实践，中国渔民将丧失在他国专属经济区内的传统渔场，发展空间越来越小。仅《中越北部湾渔业合作协定》签署后，中国就有1.5万艘渔船从该海区撤出，未来这种情况还将会继续出现。因此，中国应大力加强对远海远洋渔业的扶持。这包括成立基础或联合基金，或以低息贷款的方式支持渔民增添远洋装备;推动渔民间的合作，改变以往单打独斗的局面，加大作业船队联合开发生产;建造必要的海上移动加工基地和大型补给船，解决渔民生产的后顾之忧等。

渔业纠纷已是南海摩擦与冲突的重要爆发点。为整个地区的和平发展计，中国还应顺势推动地区渔业合作。环南海周边有8个国家之多，由于渔业资源的特殊性和“公地悲剧”问题，双边合作不太可能改变整个地区过度捕捞与暴力执法的现象。因此，当务之急是要积极推动南海渔业国际管理机制的塑造与构建。该机制的目的不是为了解决一般意义上的渔区纠纷甚至是南海划界争议，而是为了形成南海渔业发展的宪章，它至少应就渔业生产和执法达成一些基本的共识或准则，如建立标准一致的捕捞规则，杜绝暴力执法，避免刺激性行为等。如此，方能改变南海险恶的渔业江湖。