社会保障体系改革模式的探讨

邢 滨

摘要:建国之初,我国政府即建立了面向城市企业劳动者的社会保险制度。在农村,则实行家庭与集体相结合、以家庭保障为主的保障制度。城乡社会保障因之出现了明显的分化。对这种分化,学术界的提法不一,笔者称之为“二元社会保障体系”。二元社会保障体系的出现有其客观必然性,但它的固化则产生了各种不利的后果。本文探讨了未来我国社会保障体系走向城乡整合的可选择的模式与制度安排。

关键词:社保;改革;探讨

依国际惯例,在各国工业化与社会结构转型过程中,现代社会保障制度适应社会变迁的需要而产生,同时它也是一个开放的体系,随社会转型的深化而不断改变其内容和形式。在这一过程中,社会保险的覆盖面不断扩大,项目逐渐完善,标准也日益提高,并最终实现社会保险全民化。

根据国际惯例与我国实际,我们认为改革二元社会保障体系的总的目标应当是,通过城乡结合,以逐步构建一种新型的城乡整合的社会保障体系。应当以社会保险制度为重点,打破原来的社会保险自我封闭的格局,不断扩大覆盖面,以容纳城乡社会结构转型过程中符合条件的新的保险对象不断增加的状况。并随着工业化步入高级阶段,在工业不仅不需要农业提供的积累,相反能反哺农业、发展农村时,推出覆盖城乡全体劳动者的社会保险制度。在逐步推进社会保险制度覆盖对象扩大化的同时,大力发展社会救助、社会福利与社会服务事业,以保障全体社会成员的最基本生活并能不断改善与提高。

毫无疑问,未来我国的城乡社会保障体系应当并且终将实现整合或衔接。我们在此使用的是“整合”而未用“统一”,乃是由于“整合”与“统一”既有联系又有区别。“整合”当然意味着一定意义、一定形式、一定程度的统一,但这种“统一”是在承认差别的基础之上的。按国际经验,农业与工商及服务业的差异即便在高度工业化时代依然存在,与此相应,面向不同从业者的社会保障体系不必要实现完全统一。从经济合作与发展组织24个成员国的情况来看,以养老保险为例,实行城乡统一制度的国家有12个,实行专门制度的国家有7个,实行城乡有统有分制度的国家有5个。当然,即便后两类国家,城乡社会保障待遇并无实质的差异。从我国国情出发,即便在未来仍将保持相当份额的农业从业人口,从方便管理的角度看,实行有统有分的制度形式,即基本保障内容城乡统一制度,其他内容实行差别制度比较有利。这种模式可称为“有差别的统一模式”。

按照上述模式来设计我国未来城乡整合的社会保障制度框架,笔者以为,可以目前的社会保障体系架构为蓝本,作出较为具体的勾划。在面向城市企业职工的社会保险制度与面向进城农民及乡镇企业职工的社会保险制度已实现统一、前述对农村社会保障体系进行规范化改革的各种宏观前提已经具备的条件下,目前城市实行的养老保险的第一支柱与医疗保险的大病统筹以及最低生活保障等可设计为城乡共享项目,其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异。以下我们作较具体的分析。

1 建立覆盖城乡全体劳动者的基本养老保险制度。

目前城市企业职工养老保险实行两支柱制度,第一支柱,按各地上一年职工平均工资的一定比例发放,标准是达到最基本生活水平,其基金来源为企业缴纳和国家财政支持;第二支柱,则主要为个人积累部分,通过个人账户来实现。在未来,第一支柱可考虑作为全体劳动者的基本养老项目,而不分城乡之别,以确保城乡全体劳动者的最基本生活的平等。至于第二支柱,城乡之间可保持一定的差异。就保障城乡劳动者最基本的养老待遇的第一支柱的经费来源而言,城市企业职工仍通过现行办法实现,农民则可考虑以下途径,即集体帮助和国家财政的支持。当然将来如条件允许,农民个人亦可承担一定比例。其中国家支持部分,应当作为重点。国家财政支持农民养老保险的资金来源,即绝对贫困基本消除后,原先用于扶贫的那部分款项的大部分。以目前扶贫款项实际超过200亿元计算,分摊到约1亿左右的老年农民身上,人均约为200元,当然这笔钱不可能完全用于养老事业。但随着国家经济形势的不断好转,加之绝对贫困的消失,逐步转移井加大财政对农民养老的支持应该是无疑的。除部分扶贫款项外,国家财政收取的个人所得税、财产税、消费税的少部分亦可用于农民养老事业。国家支持加上集体帮助部分,使农民养老逐步达到城市职工第一支柱的水平,应是没有什么问题的。再加上农民在其劳动年龄期间所逐步积累起来的个人养老储蓄部分(相当于城市企业职工的个人养老账户部分),农民养老待遇与城市从业者的实质差距将变得微不足道。当然农民年老领取相当于维持最低生活水平的社会养老金时,所承包的土地应作出相应的调整。

2 建立全民统一的大病统筹医疗保险制度

医疗保障项目目前分日常基本医疗和大病统筹两个部分。在总结江苏镇江与江西九江两市医疗保险制度改革试点经验的基础上,现阶段我国城市企业职工医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度,其中社会统筹用于大病医疗,基金来源为企业缴费;个人账户用于日常基本医疗,基金来源为个人缴费与企业划拨。这样的划分是否合理,笔者是存有疑问的。其一,自改革至今,我国人民的收入水平已有大幅度提高,对绝大多数人来说,个人应付日常基本医疗已不成问题;其二,为个人日常基本医疗建立单个账户,反而增大了管理成本。倒不如将企业划拨个人账户部分打人个人制度性工资,直接由个人支配使用,节约下来的管理成本可进入社会医疗统筹基金。

可见,如将个人医疗账户取消反倒有利。但鉴于城市企业职工过去长期享受免费医疗之惠,现日常医疗完全由个人缴费,心理上不可能马上接受。因此,可设定一个过渡期。在过渡期内,对城市企业职工继续实施现制度。而对非企业职工及小企业职工,包括城市自谋职业者、家庭妇女、雇工人数极少(如在5人以下)的企业职工、个体农民等所有国民,则以建立大病统筹保险项目作为医疗保障制度改革的基本目标。至于资金来源,可根据以往大病的发生率、费用情况和发展变化趋势,预测人均费用。再根据社会及个人合理负担的原则,测出个人缴费(城市企业职工在过渡期后,也应平等承担大病统筹医疗保险的个人缴费部分)及国家、集体(企业)分摊比例,目标是保障全体国民不致因大病而影响基本生活乃至陷于贫困。

3 实行全民统一的最低生活保障制度

即使就上述项目实行“国民皆保障”,亦会发生少数国民因这样或那样的原因而陷于生活贫困的状况,这就提出了即使在未来,亦有建立与保留最低生活保障制度的必要。未来的最低生活保障制度,城乡实行统一制度,资金完全由国家与社会提供,但给付标准可视具体地区情况而定。

除上面提到的养老项目的第二支柱与医疗项目的日常部分在制度形式上不一定实现城乡衔接外,失业、工伤等项目对农民特别是个体农民来说,就不像对城市企业职工那么迫切,城乡之间保持一定的差异,是可行的。

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