发行地方政府债券的风险及其防范

摘要：为了应付金融危机对我国经济的冲击，特别是为了解决作为保增长重要举措的新增中央投资中地方政府配套资金困难问题，2009年我国开始利用中央政府代理地方政府发行地方政府债券。虽然在制度设计、发行方式以及配套设施方面都进行了相关的规定，但是由于我国本身各种经济制度的不健全，导致地方政府债券的发行必然会存在着风险。本文在分析我国发行地方政府债券的现状的基础上，重点分析地方政府债券可能存在的风险，并提出相关的建议和意见。

关键词：地方政府债券；风险；防范

1前言

2009年，我国首次在全国范围内发行地方政府债券。根据财政部的阐释，2009年地方政府债券，是指经国务院批准同意，2009年发行，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。地方政府债券冠以发债地方政府名称，具体为“2009年XX省（自治区、直辖市、计划单列市）政府债券（XX期）”。债券期限为3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。

截止到2009年7月17日，中央政府代发地方政府债券累计达到了1778亿元。这次地方政府债券的发行，本着原则是在分地区债券规模分配上重点考虑了配套需求因素，中西部地区诸如，四川、湖北、云南等省份分配到的债券规模较大。而沿海地区相对比较少。这也体现了我国扩大内需，大力发展中西部地区经济的决心。但是也应该看到，我国这次代发地方政府债券是在原有的各种制度都没改变的情况下，为了应付金融危机对我国经济冲击而采取的应急措施，这就决定了此次发行的地方政府债券不可避免地存在着一系列风险。

2地方政府发行债券可能存在的风险分析

2.1制度设计风险

这次发行的2000亿地方债券，在发行、监督和风险控制等方面被置于严格的政府管制和审批的监管下，“地方债券”的偿还信用完全是中央和地方两级政府的政府信用而非市场信用。这种机制存在着诸多缺陷：（1）这种由中央政府承担最终还款人的风险控制模式可能形成地方政府的债务的软约束，在一定程度上可能导致地方政府过度举债，并进一步诱发地方政府的道德风险；（2）2000亿的发债额度，可能由于地方政府纷纷抢着争取从而导致地方之间的激烈博弈，并触发新一轮的“跑部钱进”和寻租行为；（3）按照偿还能力来分配额度，其结果将是不缺钱的东部获得的额度远远高于资金匮乏的西部，资金错配的“马太效应”将进一步拉大地区鸿沟。

2.2偿还风险

很多时候，我们将地方政府债券称为“银边证券”，信用度很高。但地方政府债券也存在偿还风险。至今，中央政府对各级地方政府的债务水平和规模都没有一个明确的概念。更谈不上监督控制其债务规模和水平了。以项目效益担保的地方债会由于世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足等原因导致项目失败存在难以预测的决策风险。因此即使地方政府在发债前进行了科学的可行性论证，对风险有充分的认识并采取了有效措施，也不能在绝对意义上消除风险。以税收担保的地方债也存在偿还风险。地方财政收入不足是地方政府发行债券的原因之一，以这样的财政收入担保地方政府债券的偿还，本身就是存在风险的。

2.3宏观调控风险

一般的，发行地方债引起的宏观调控风险主要表现在以下几个方面：（1）地方债的发行可能引起需求拉动型通货膨胀。地方债的发行意味着投资需求的增加，这就必然加速资金流动，这跟扩大货币发行量一样，都会导致通货膨胀。（2）当地方政府有了发行地方债券的权力后,出于政治目标,地方政府官员可能在一届政府任期内疯狂举债,用所预支的未来收入进行本期的投资,修建政绩工程,形象工程,扩张本地区经济,捞取政治资本,尤其是在一些原本比较落后不发达地区,正苦于没有资金进行投资,而一旦有了举债权,就有可能出现盲目举债的风险。 (3)不利于产业结构的调整。在没有赋予地方政府发债权之前，地方政府经常干预经济，设法通过集资、迫使银行贷款等手段为项目融资，从而造成全国各地严重的乱上项目、重复建设的情况。一旦允许地方政府发债，在地方政府职能没有完全转换的情况下，乱上项目、重复建设可能会变得更严重。

3对策与建议

在当前我国制度以及市场经济都还没有完善的条件下，发行地方政府债券，不可避免地仍然会存在上述诸多风险。同时也应该看到，这些风险不是单独存在的，是相互交织在一起的，这就要求我们统筹规划，从全局角度出发，解决发行地方政府债券风险问题，做到防范于未然。

3.1建立政府信用社会评价机制

社会评价机构最大的优势就是能够利用专业优势搜集、整理、分析地方政府的财务及资信状况，向社会和投资者提供与债券发行有关的信息，弥补了地方政府自身决策不足，又增加债券发行的透明度，促进了约束与监督机制的形成。但是要真正发挥评级机构的作用就必须要保证评价机构的独立性，只有独立才能保证评价结果的公正。评价结果的公正性是地方政府债券管理制度成功实施的保证。因此，我们认为，在不影响我国国家主权的情况下，中央政府可批准一些国际知名评估机构在我国从事地方政府的信用评估活动。逐步建立起政府信用社会评价机制，以防止地方政府宏观调控风险以及偿还风险。

3.2建立地方债信息披露制度

我们认为，除了建立政府社会信用评级机制外，也应该着手建立地方政府债信息披露制度。地方债信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用，它不仅可以约束政府的非理性发债行为，防止宏观调控风险，还是中央政府宏观调控的依据和发挥人民监督作用的前提。本次地方债得发行主要用于公益性事业的投向限制，应该说已经从资金使用的角度为地方债设了一道“防火墙”。但也要看到，与投资于各类公益性事业相比，将资金投资于制造业，通常更能提高当地的GDP增长速度。如果缺少外部约束，特别是缺少最终偿债主体--区域内企业和居民的约束，那么地方政府作为地方债的使用者，很可能就会采取某种“变通”方式转变资金使用渠道，将资金用于非公益性投资项目甚至经常性支出。因此，应该尽快建立和完善地方债信息披露制度。

3.3完善政府自我约束机制

建立政府社会信用评价机制以及地方债的信息披露制度都是从外部约束地方政府行为。为了更好地控制风险，还要完善政府自我约束机制。 我们认为政府自我约束机制的完善的前提是合理的财政分权。合理的财政分权不仅是地方债券发行的前提，也是约束政府行为的手段。因此，完善政府自我约束机制必须深化财政体制改革。（1）合理确定地方政府的财权与事权，进一步完善财政体制。除了尽快完善转移支付制度外，应进一步明确划分中央与地方的事权和支出边界，做到谁受益，谁付出，消除地方政府对中央财政的依赖心理。（2）赋予地方政府一定的税收立法权，适当给予地方政府制定税种、选择税率的权力，增加地方财政收入的确定性，增强地方政府的偿债能力。这在很大程度上也能防范地方政府的偿还风险。

参考文献

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[3] 杨萍.严峻的经济形势催生2009年地方政府债券[J].中国投资，2009.4

[4] 马洪范.中央代发地方政府债券的历史使命与战略意义[J].中国金融，2009.5

卢艳阳，女，河北唐山人，现供职于中国建设银行投资银行部。