解析收费公路政策的新变化

高晓明

（哈尔滨贷款建设路桥收费管理所，黑龙江 哈尔滨 150080）

1 类型

根据车辆通行费征收主体性质的不同，收费公路可以划分为公营和私营两类。公营（中国称为政府还贷公路）的收费主体是政府所属机构，私营（中国称为经营性公路）的收费主体是以营利为目的企业法人。两者主要区别在于：公营收费公路的通行费收支需要纳入政府财政预算，私营收费公路的收费期限、定价和营利水平需要接受政府的管制。实践中，也存在公私合营的收费公路。

根据车辆通行费征收方式的不同，收费公路可以划分为开放式和封闭式两类。开放式收费公路也称栅栏式收费，收费站通常设置在公路主线上，车辆按通过次数支付通行费，其中又可分为单向收费和双向收费两种，开放式收费多用于独立桥梁、隧道及非控制出入的道路。封闭式收费公路多用于控制出入的高速公路，车辆用户根据进入和驶出路段的行驶距离支付通行费。

根据车辆通行费征收目的的不同，收费公路可以划分为回收建养成本和对拥挤定价两类。其中，对拥挤定价也称拥挤收费，是通过对交通高峰时段道路进行定价收费，使道路交通拥挤产生的外部成本内部化，合理调节道路交通需求，新加坡（于1975年）、奥斯陆（于1990年）、伦敦（于2003年）、斯德哥尔摩（于2007年）等城市先后实施了拥挤收费政策，但也有香港、纽约等城市的拥挤收费方案被否决。

欧美国家早期修建收费公路的主要目的与中国目前的情况类似，就是利用通行费收入为公路基础设施建设筹措资金。但是随着公路大规模建设阶段的结束，以及道路交通拥挤的不断恶化，发达国家收费公路政策目标已经发生了一些变化。

2 收费公路政策的新变化

一是利用收费公路为道路维护提供资金。在公路网规模世界第一的美国，一些地方政府将通行费收入作为作为维护公路基础设施的资金来源。如旧金山市湾区的地标--金门大桥，1937年建成之后开始收取过桥通行费，在还清建桥债务之后，过桥通行费收入被用于桥梁的养护和管理支出，当出现结余时，结余部分则用于当地的公共交通等政府支出，大桥养护没有依靠其他的财税资源。金门大桥建成至今，通行费标准已从最初的5美分逐步提高至5美元，通货膨胀是标准提高的主要原因。当地政府虽然没有对大桥收费制定时间限制，但当地议会定期会对大桥的收费运营情况进行审议，实际上，大桥的收费期限和标准均是由当地议会商议确定。近年来，为解决公路养护资金不足问题，美国一些原本不收费的公路也开始利用收费方式筹措养护资金。如芝加哥市1958年建成的7.8英里“Chicago Skyway”公路，市政当局于2004年通过招标选择私营公司负责道路的养护工作，并授予99年的收费特许权，由中标公司通过收取车辆通行费对道路进行养护，当地政府不再使用纳税人税款负担这段道路的养护。

二是利用收费公路进行交通需求管理。与回收建养成本的公路收费不同，新加坡、伦敦等交通拥挤的城市区域实行道路定价收费是通过价格杠杆对道路交通量进行调节，使有限的道路资源发挥更大的经济效益，其显著特征在于收费价格是动态的，同一路段（或区域）交通高峰时期通行费高于非高峰时期。由于当前的汽车主要以石油为燃料，对道路拥挤进行定价也同时可以获得减少汽车排放污染的环保效果。

3 解读小议

实施近30年的“贷款修路、收费还贷”政策实是一把双刃剑，一方面有效缓解了公路建设资金不足的问题，极大地促进了我国公路事业的发展。全国公路通车总里程达到400万公里，从改革开放之初的世界第七位跃居第二位；高速公路达到7.4万公里，跃居世界第二位。这些成绩的取得，与收费公路政策密不可分。但另一方面，这项政策也导致了我国收费公路里程的大增。目前，世界各国收费公路总长约14万公里，其中10万公里在中国，占总公里数的70%。可以说，中国是公路大国，更是收费公路大国。

公路的增加方便了百姓的出行，但收费公路过多，则加重了公众的出行负担，引起社会的不满。但仔细辨析，让公众最不满的，并非“贷款修路、收费还贷”政策本身。这是因为，一者，这项政策被证明确实是一个行之有效的融资渠道；二者，即便国家和地方财政比之前有所增加，但修建公路投资巨大，会挤占政府在其他民生上的投入。

公众所不满和痛恨的，是由于“贷款修路、收费还贷”政策实行而衍生出的公路乱象，比如收费公路过多，收费站点过密，收费额度过高，收费期限过长。部分公路收费期满随意延长收费时间，一些取消收费的公路改头换面重新收费等。这些乱象不但违反了国家的法令，更加重了公众的负担。而有关部门对此等乱象充耳不闻，闻而不管，管而无效，更是加重了公众的不满。

虽然说，“贷款修路、收费还贷”政策本身并不一定会导致上述乱象的产生，但这些乱象的产生和扩大却和该政策有着直接的关系。所以，公众迁怒于公路收费政策本身也就可以理解。要让公众理解和支持公路收费政策，就必须清除这些乱象。这就需要严明法纪，严格执法。说易行难，正是因为法纪不彰，执法不严，才导致公路乱象的蔓延，从而让公众怨声载道。目前，交通部等5部门正在开展为期一年的收费公路专项清理工作，这是对政府清理乱收费决心与能力的检验，也是为“贷款修路、收费还贷”政策争取公众支持的好时机。如果效果显著，一定程度上会改善公众对公路收费政策的看法；效果不彰，则会加剧公众对政策的抗拒。

收费公路政策继续下去或有现实需要，但对公众的质疑和呼声却不能充耳不闻。所以，有关部门必须要对群众最不满的公路收费乱象下重拳，动真招，不能小打小闹，轻拿轻放，必须在短时期内见到整治实效，以取信于民，并通过制度设计和严格执法，使整治成果得以长期保持。同时，要设定一个取消收费公路政策的时间表。随着政府财政的宽裕，应加大公共财政的投入力度，逐步取消公路收费政策，这不但能让公路回归公益属性，也是治理公路收费乱象的治本之策。

[1]许春风，褚春超.收费公路与非收费公路统筹发展政策探讨[J].交通标准化，2010.08.08.

[2]韩守信.收费公路的公共目标控制分析[J].山东大学，2009.03.08.

[3]李颜娟.收费公路发展战略研究[J].长安大学，2006.04.01.