农村宅基地合理规划建设研究

周清海 冷岩峰

（1、白山市八道江区六道江镇农村水利管理站，吉林 白山 134308 2、白山市八道江区七道江镇经营管理站，吉林 白山 134300）

1 农村宅基地使用方面存在的主要问题

1.1 村庄外延扩张，土地利用粗放，耕地破坏和土地资源浪费严重

随着农村经济发展，农民增收，农民要求改善居住条件的愿望也越来越迫切，农村建房热始终居高不下，并呈增长趋势。而由于农民法制观念淡薄，私自建房现象屡见不鲜。建新房的同时，老房子又没有拆除，以至于农村建房容积率低、一户多宅、建新不拆旧等问题普遍存在。使得村庄外延扩张，耕地遭到破坏、土地资源严重浪费。

1.2 农村建房无序、规划不到位，村容村貌差

由于农村村庄建设规划滞后，过去常常由村干部说了算，至今仍有相当一部分村干部不重视规划。近年，虽然不少村有了建设规划，但由于思想认识不到位，缺乏整体的、长远的考虑。编制规划时缺乏科学论证，对配套设施建设考虑不周；编制规划时没有严格遵循节约土地资源的原则，忽视旧村改造；编制了规划，但只作为一纸空文，做做样子，没有充分发挥规划应有的作用。

1.3 未批先建、宅基地超标、一户多宅现象严重

目前，在农村仍然存在未批先建、宅基地超标、一户多宅等现象，主要表现为以下三种情况：一是部分村民未经国土部门批准擅自建房或超标准建房；二是还存在将旧房或者新房卖掉，重新申请宅基地，从中获得土地收益；三是采取欺骗手段骗取批准宅基地，如瞒报已有房屋、虚报家庭人口，新房建起而旧房不拆等，这是造成一户多宅的一个主要原因。

2 农村宅基地管理中应当着重解决的问题

农民宅基地规范化管理是新农村建设的一项基础性工作。加快全市农村现代化建设，应当以科学发展观为指导，着眼于城乡一体化进行总体规划，针对突出问题，层层统一思想认识。在具体实施过程中，从实际出发，区别情况，依法处理好以下几个方面的工作：

一是一户多宅和宅基地超占问题。一户多宅中对于符合村集体规划的部分，允许其一定时期内存在，但要作为临时用地管理，收取一定的临时用地管理费用；而对于违法占地、不符合规划的部分，坚决予以拆除。严格宅基地申请条件。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。不符合申请条件的不予批准。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，也不予批准。二是农村空闲宅基地流转问题。对于农村空闲宅基地流转的问题要认真对待，积极研究政策，促进依法规范流转。由于农村普遍存在子女升学、参军及人口死亡，村民外出打工、经商等人口流动现象，所以农村存在空闲宅基地。这些空闲宅基地的存在，将导致宅基地资源浪费，土地占地、空心村等不合理现象。农村空闲宅基地不断扩大，不仅浪费了有限的国土资源，而且给社会增添了不安定因素。因此，需要对农村空闲宅基地进行合理开发。农民在申请建房时，应将原有宅基地交由集体统一支配使用，以旧换新。对收归集体的旧宅基地，结合地形、位置、土质等实际情况，或用于批给其他农户，做宅基地建新房；或进行复耕，发展农作物。这样既体现了宅基地归集体所有的原则，又可达到节约土地的目的。三是城镇居民在农村购置宅基地问题。根据法律制度的理念，农村宅基地与农村集体经济组织成员的资格是联系在一起的，在一定程度上具有福利和社会保障的功能。当前，由于自然环境、成本等因素，城镇居民在农村购置宅基地、违法建造住宅、侵占耕地的案例时有发生。对于城镇居民在农村购置宅基地，要对其讲清土地法律法规。根据现行相关规定：宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。城镇居民在农村购置宅基地一般不是为了满足基本的居住要求，其购买行为将导致农村土地的浪费。对于城市居民在农村购置宅基地的，要求其退还其购置土地。

3 今后工作思路和方向

农村宅基地管理要以合理利用土地、节约耕地为原则，结合农用地整理和社会主义新农村建设，达到土地的集约高效利用。从长远看要结合乡镇土地利用总体规划的修编，大力搞好村庄用地的整理。在对农村宅基地管理过程中应当从以下几个方面入手：

3.1 深入对国情国策的宣传，增强群众保护耕地的责任感和使命感

人口增加、耕地减少严重影响着经济的快速发展。因此要加强对广大农民群众土地国情和基本国策等的宣传教育，加大对土地法律法规的宣传力度，特别是加强对基层干部的宣传，在广大干部队伍和各级领导中兴起学习落实《土地法》，依法管地、用地，自觉保护耕地之风，把一般号召变成全民自觉参与的社会活动，为促进我市经济可持续发展创造良好的舆论环境，提高广大人民群众特别是领导干部依法管地、用地意识，使“人多地少，土地后备资源严重不足”的国情观念深入人心，为长期保护好耕地奠定良好的思想基础。

3.2 要强化管理措施，做到依法、集约、规范用地

在土地管理上要解决重城镇轻农村的倾向。在管理措施上，采取经济的、法律的行政的和技术的措施一齐上，尽快形成齐抓共管的局面。依据《土地法》第四章第三十一条的规定。本着“取之于土、用之于土”原则，将耕地开垦费投入使用到土地复垦开发、农田基本建设中去，以保持耕地的总量动态平衡。加强对土地利用现状变更调查，把调查与执法检查紧密结合起来，认真落实耕地保护的各项法规政策，把科学管地、文明用地的水平提高到新的台阶之上。

3.3 严格规划，强化管理，加强执法检查力度

按照土地总体规划确定农村建设用地规模，实行“红线”控制，建立耕地保护的绿色屏障，防止村庄建设的盲目外延扩张。切实搞好农村建设规划，科学地进行功能分区。结合新一轮土地规划修编，合理确定不同类型村居用地规模。对一般农村要圈定村界，严禁无度扩展；偏僻的小村、自然村要逐渐向中心村集中，以达到集约用地。在不违背有关法律、法规的前提下，应允许乡村结合本地实际制定相应的村庄用地措施。同时还要结合社会主义新农村建设，统一设计，将土地规划和农村规划有机结合起来，在对预留建设用地实行总量控制的前提下，制定详细规划，以形成一套科学规划引导农村建设的良好机制。

严格执法，加大土地执法力度，一是要加强土地执法队伍建设，建立一支素质高、业务精、作风硬、忠于职守、秉公执法的土地执法队伍；二是执法必严，在农村要把乱占土地尤其是破坏耕地，违法建房和非法交易的行为列为执法重点。必要时，通过人民法院强制执行，以威慑违法并发挥警示教育作用。同时要建立执法监督制度和责任追究制度，实行执法公示，公开接受社会监督。

3.4 物权法颁布后关于农村宅基地有待解决的问题

在宅基地的审批过程中，农民集体没有对宅基地的处分权，这与农民集体的所有者地位极不相称；完善制度建设，既然城市由房管局，农村也应建立相应的管理机关，主管农村的建房，宅基地的申请，使用和转让和收回。现在虽然乡镇有土地办，但发挥的作用不大。我们应该像对待城市市民买房一样设立登记机关，记载该户农民的宅基地的实际面积和大体位置，发给农民房产证和土地使用权证书。农民转让宅基地必须登记，否则，不受法律保护。也就越是说登记是取得宅基地使用权的唯一合法要件。即使申请新的宅基地也必须登记。应做到城镇农村一体化，不应区别对待。关于不准城镇户口的人购买宅基地，我很赞同。但也应该考虑到一些实际，本村通过合法渠道取得宅基地使用权的应给以合法保护，不应一概而论。