数字政府建设背景下省级公共支撑能力建设现状及发展研究

时间：2024-05-17

朱春琴李萍孙毅魏房忠

一、引言

以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术日新月异，在政府管理、社会治理和公共服务等领域产生了重大而深远的影响。数字技术与政府治理耦合日益紧密，集约建设共性技术支撑平台成为数字政府主流建设模式，公共支撑能力趋向敏捷赋能。

二、发展现状

（一）集约建设成为重点任务

我国数字政府建设历经萌芽期（1996—2001年）、探索期（2002—2011年）和巩固期（2012—2018年）三个阶段之后，现已进入全面提升阶段。2022年国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》为开创数字政府建设新局面做出部署，要求“整合构建结构合理、智能集约的平台支撑体系”，数字技术作为支撑赋能工具，推进数字化共性应用集约建设，已成为数字政府建设任务体系之一。

（二）总体建设效能显著增强

省级公共支撑能力的集约建设，加速各地各部门政务服务平台互联互通，形成全国政务服务“一张网”，提升了政府数字化履职效率。据《2022联合国电子政务调查报告》显示，我国电子政务排名进入全球第一梯队，在线服务已达到“非常高”的水平，实现从“追赶者”到“领跑者”的角色转变。《2022省级政府和重点城市一体化政务服务能力调查评估报告》中指出，我国公共支撑能力建设成效显著。截至2021年底，国家政务服务平台与省级政务服务平台在统一身份认证上基本实现统一，全国一体化政务服务平台实名用户超10亿人，总使用量超620亿次。国家政务服务平台统一电子证照系统实现31个省（自治区、直辖市）和有关国务院部门的对接，汇聚电子证照近900种，提供电子证照共享服务50亿余次。2021年全国一体化政务服务平台办件的主动评价中，好评率高达99%。

（三）各地创新实践不断涌现

全国31个省（自治区、直辖市）中，有20多个地区印发数字政府或数字化转型相关政策文件，提出公共支撑能力建设任务。总体来看，各地均强调避免重复建设，增强一体化赋能和统筹管理，形成了各具特色的建设模式。

北京市加强统筹规划，强化全市感知终端共建共用，建设全市感知人工智能算法中心，实现“共性AI能力统建共用”，各部门个性化AI算法依需求自建，纳入全市统一管理。上海市打造面向未来的城市级共性技术赋能平台，丰富随申码、电子证照、电子印章、电子票据等基础应用组件的应用场景，针对大数据、人工智能、区块链、数字孪生等通用技术组件，提供面向数字城市不同场景的技术支撑。江苏省推进数字政府政务中台建设，采用业务中台、数据中台、技术中台与服务调度“3+1”架构，打造可扩展应用技术平台，提供组件化、标准化技术能力。浙江省强化组件管理树立典型示范，编制全省应用组件目录。其中，强制类组件要求本省数字化改革必须使用，推荐类组件选择使用；采用“一地创新、全省共享”模式，汇聚各地各部门优秀组件，同时加强培训，提升组件利用率。广东省创新运用“政务互联网思维”构建开放生态，大力推动公共支撑能力的集中建设，通过智能网关调用系统建设所需的共性组件，推动创新应用。

（四）建设发展呈现四大趋势

综合先进地区建设实践以及国内各地公共支撑能力建设政策指引，省级公共支撑能力建设呈现四大趋势。一是建设内容持续优化电子印章、身份认证、电子证照等组件能力，同时增强人工智能、区块链、数字孪生等新技术的平台应用。二是建设方式从过去各部门单一粗犷模式逐渐转化为统筹集约的“一盘棋”模式，更加注重标准规范在公共支撑能力体系中的保障支撑作用。三是建设主体从政府部门的“独角戏”转变为政府、企业、公众参与的“大合唱”模式，建设生态不断完善。四是运营管理从过去的重建设、轻应用、少考评的方式转变为规划、建设、应用、考核并举。

三、面临挑战

（一）管理协调机制尚未理顺

省市层面公共支撑能力建设的统筹部门主要有政府办公厅（含代管政务服务局）、大数据管理部门和政务管理部门，其职责存在差异，部分统筹部门职责权限不高，现行的管理架构不利于形成省市县“一盘棋”局面。身份认证、电子证照、电子印章等基础性通用性支撑能力在部分省份内整合不到位，重复建设等遗留问题尚未得到有效解决。

（二）公共支撑建设发展不均

受区位环境和发展基础等因素影响，我国数字政府建设“东强西弱、南强北弱”的情况仍客观存在。中西部和经济欠发达地区不仅面临资金不足、人才短缺、基础设施薄弱等困境，还存在本地化生态伙伴不足的问题，导致项目建设服务质量不高。此外，这种建设差距也体现在省份内部之间，广州、南京、杭州、深圳等城市打造城市级智慧应用支撑，与各省内其他地市相比建设超前。

（三）应用场景还需拓展延伸

在公共支撑能力的应用上，职能部门往往关注自身业务需求，缺乏资源整合、业务协同、跨界治理的意识和动力，导致部门间数字治理参与配合度不高，难以产生跨部门的新业务模式和应用场景。除此以外，部分省级公共支撑能力建设聚焦“一网通办”领域的高频政务服务场景，对城市运行、城市管理和城市决策等治理领域提供支撑不够。时空地理信息平台、物联感知平台等涉及“一网统管”领域的支撑能力建设相对滞后，区块链、智能算法等省级新技术平台尚在建设之中，新技术应用还不充分。

（四）管理使用还需改进加强

管理方面，省级公共支撑平台建设及应用领域的标准体系还不完善，标准规范专题培训不够。一些技术支撑组件、平台建成之后在推动使用上力度不高、利用率低，成为“僵尸系统”，在使用效果上缺乏跟踪问效机制。而在技术支撑能力向其他部门和地市赋能的过程中，组件适用性改造的费用承擔方不明确，也给技术支撑能力应用推广带来困难。

四、意见建议

（一）深化统筹协调管理

省级政府作为政府治理体系的重要层级与主体，其数字化转型遵循国家层面数字政府改革顶层设计，引领市县（区）地方政府数字化发展方向，应坚持集约建设，确立高位统筹领导格局。建立健全政府首席数据官管理体系，组建覆盖省市县（区）三级、省各有关部门的首席数据官工作队伍，定期举行联席会议，加大协同和决策水平，在源头上规避重复建设。

（二）放大集约建设效应

集约打造省级公共支撑能力集成平台，从智能感知、云网环境、数据共享、应用技术支撑等方面，构建支撑能力体系，推广“一地创新、全省共享”建设模式。结合省级部门业务场景和应用需求，优先完善统一身份认证、电子证照、电子印章等基础性共性组件集成，逐步拓展区块链、物联感知、人工智能等新技术应用，建成省级公共支撑能力集成平台总枢纽，促进形成全省一体化格局。

（三）拓展场景创新应用

从业务融合视角出发，重点聚焦跨层级跨部门应用场景建设，适应新形势下政府治理体系和治理能力现代化的要求。深化现有“一件事一次办”“跨省通办”“免申即享”等政务服务场景，满足老年群体和特殊群体的数字化服务需求。在城市管理方面，围绕经济、应急、安全等治理领域，强化对突发事件监测、预测、预警和应急指挥，为各级政府综合决策提供科学、准确、及时的技术支撑。

（四）健全制度规范管理

制定各类公共支撑能力的数据和应用开放接口规范，逐步完善技术规范、运维规范、管理规范和监测评估体系等，强化业务应用系统与省级公共支撑能力相关平台对接的测试验证。在技术支撑能力改造费用上，改变传统以投资建设工程量来编制预算的模式，可根据服务类别、服务内容、性能要求等，以具体服务使用量作为核算依据。

（五）提升运营服务能力

鼓励省市合作建设运营模式，省级建设部门可根据实际与地市进行多形式协作，协同发展、优势互补，提高资源的共享、复用率。建立考核评估体系，尤其是数字政府公共支撑能力建设的效能评价，对验收后的公共支撑组件跟踪问效，实现以评促建、以评促改的良性运营。