清代奏折制度浅论

王大威

（贵州大学人文学院 贵州 贵阳 550025）

一、清代奏折制度的萌发

清代立国之初沿袭明制，官员上奏文书主要有题本和奏本两种，上奏公事用题本，私事用奏本。题本和奏本的处理程序纷繁复杂，不利于国家大事的保密，且使皇帝在处理政务中处于被动地位，易造成大臣擅权专政。奏折的产生则在一定程度上弥补了题奏本章的缺点，经过顺、康、雍三代君主的努力，清代奏折制度从无到有逐步完善。

奏折，又称奏贴、折子或折奏，为清代所独有，这一点在学术界没有异议。然而说到奏折的起源及具体推行时间，则是仁者见仁智者见智，不但今天的学者看法不一，前人的记载也是各异。清代嘉庆朝礼亲王昭梿说：“自明太祖后，立通政司，凡内外章奏，皆须于其司挂号后，始能达入九重。故权相多以其私人专主其任，凡言路稍有动作，无不先知。……宪皇帝夙知其弊，乃命内外诸臣，凡有紧密事务，改用折奏，专命奏事人员若干，以通喉舌，无不立达御前。”[1]赵尔巽等所撰《清史稿》中“圣祖本纪三”记载“康熙五十一年正月壬子，命内外大臣具折陈事，折奏自此始。”[2]面对不同的史料，学者们读出了不同的结论。根据昭梿的说法，有人认为清代奏折始于雍正朝；根据赵尔巽等人记载，有人认为清代奏折始于康熙朝。还有的人认为奏折制度始于顺治朝，因为在《清世祖实录》中载有“向来科道及在京满汉各官奏折俱先送内院，今后悉照部例，径诣宫门陈奏。其外省所送通政使司题本及在京各官本章，仍照旧送通政使司转送内院。”[3]中国第一历史档案馆和台北的故宫博物院存有康熙朝的奏折原件已让奏折制度始于雍正朝的说法不攻自破。中国第一历史档案馆还存有康熙十二年十一月二十九日内库郎中尚吉图的奏事折子满文原件，这也充分证明了“奏折制度起源于康熙二十年代或三十年代”的说法是错误的。至于《清世祖实录》那条记载许多人认为是后人编纂时把“奏本”误译成“奏折”，因为在满文中奏本、奏折、题本均为同一个词。笔者认为不然，《清世祖实录》康熙六年开始撰写，直至乾隆朝撰写完毕，“当时参预修纂各史臣皆精通满汉文，且熟谙当时的文书制度及其类别，成书的时间距离档案原件形成的时间很近，可以说是当时人修当时史，对所收材料严加核对。”[4]实录中那条上谕不但提到了“奏折”，还说道了“题本”及“本章”。当时官员“本章”显然包括题本和奏本，所以实录中提到的“奏折”不会是“奏本”的误译。此外，在顺治朝大学士王熙自撰年谱中载有这样的话：“辛丑，三十四岁。……（正月）初三日，……及奉谕询问‘密封奏折’俱不敢载。”[5]辛丑指的是顺治十八年，由此可以判断当时确有奏折文书的存在。需要指出的是：第一，顺治朝的奏折还处于试用阶段，与之相关的规章制度几乎没有；第二，现存最早奏折为康熙朝满洲官员上奏的满文奏折，那么顺治帝可能只赋予一小部分满洲官员折奏权，由于使用的人员极少并且使用范围小，所以在清代官方编纂的实录、会典中基本没有记载；第三，奏折的出现是顺治帝有感于题本和奏本在运行中存在的缺陷而进行的文书制度改革。顺治帝亲政后已部分地改变了题本和奏本的运行程序“今后各部院奏事，各臣照常面奏，候上览毕，退。”[6]“本章或上亲批，或于上前面批。若有更改之事，即面奏更改，庶几无弊。”[7]虽然这种改革范围有限，但为后来君主的改革提供了经验。

顺治朝奏折只在小范围试用，又没有回缴朱批奏折的制度，加上其他历史原因导致没有实物存世。尽管这时奏折与后世的有很大不同，但它为清代奏折的推行奠定了基础，基于此顺治朝算是清代奏折的萌发期。

二、康熙帝对奏折文书的推广

康熙帝是一位励精图治的君主，为了洞悉下情、监视官员及弥补固有上奏文书存在的缺陷，在位期间逐渐扩大奏折的使用范围，从满洲官员到汉族大臣，从地方督抚到中央官员。康熙朝奏折经历了从公开转向密奏的过程。

康熙朝早期的奏折均是满洲官员用满文上奏言事，所言的事情有的是密奏有的不是，总体来说密奏事情的奏折不多，奏折基本上作为满洲官员公开的上奏文书。如“九门提督费扬古奏报测量京城各门及四周里程折”[8]其内容是费扬古等人尊奉康熙帝上谕测量北京城各门及四周里程，是公开的奏事折。“安珠瑚密奏开采金银铜矿等事宜折”[9]则是密折，在其内容中明确写道“故将臣所欲，具折遵旨密奏”。到了康熙三、四十年代，奏折的使用范围第一次扩大，从满洲官员扩大到汉族官员。最先取得折奏权的是皇帝的亲信家奴和亲近大臣。如苏州织造李煦和江宁织造曹寅以及南书房官员王鸿绪。康熙三十年代后期至四十年代，地方上的一些总督、巡抚、提督、总兵先后取得了折奏权。此时的奏折更像主奴及君臣之间往来的私人信件，没有特别多的程式规定及正式上奏文书的客套话，康熙帝特别要求的是上奏官员亲写奏折做好保密措施。这时候的奏折已从早期满洲官员公开使用的上行文书转变成具有密奏性质的“密折”。如康熙四十三年七月在曹寅的密折上朱批道“倘有疑难之事，可以密折请旨。凡奏折不可令人写，但有风声，关系匪浅。小心，小心，小心，小心。”[10]到了康熙五十年代奏折使用范围第二次扩大，康熙五十一年正月，向领侍卫内大臣、大学士、都统、尚书、副都统、侍郎、学士、副都御使等发布上谕：“朕为国为民，宵肝勤劳，亦分内常事。此外所不得闻者，常令各该将军、总督、巡抚、提督、总兵官，因请安折内附陈密奏，故各省之事不能欺隐，此于国计民生大有裨益也。尔等皆朕所信任，位至大臣，当与诸省将军督抚提镇一体，于请安折内，将应奏之事各罄所见，开列陈奏。”11至此，在京高级官员普遍获得了折奏权。到了康熙五十五年，为了减轻具折言事官员的负担，康熙帝允许上折官员派手下兵丁通过驿站递送奏折。康熙五十年代以后帝国的绝大部分中央与地方高官均获得了具折奏事的权力，顺治时试用的奏折文书到此时在各个方面已有了很大的改善和发展。

康熙帝对奏折的大力推行及其采取的措施，为清代奏折制度在雍正朝的确立提供了条件。雍正帝继位以后为了打击朋党巩固皇权，整顿腐败的吏治，大刀阔斧地进行了改革。其中奏折作为监控朝廷官员、加强皇权的有力工具受到雍正的重视，于是清代奏折的相关规章制度在雍正朝逐步确立。

三、雍正帝对奏折的继承和改革

雍正帝对其父康熙大力推行的奏折不但予以承认和肯定还采取一系列措施加强奏折的保密措施，清代奏折在雍正朝逐渐走向规范化和制度化。首先，回缴朱批奏折。在康熙朝虽然也有回缴朱批奏折的要求，但执行得并不严格，康熙帝也没有明确的下旨让臣下回缴他朱批过的奏折。雍正即位后的第八天即康熙六十一年(1722年)十一月二十七日就发布上谕正式确认回缴朱批奏折，即“谕总理事务王大臣、军前将军、各省督、抚、将军、提、镇等处：所有皇考朱批谕旨,俱著敬谨封固进呈。若抄写留存,隐匿焚弃,日后发觉,断不宽贷,定行从重治罪。京师满汉大臣官员,凡一切事件有皇考朱批谕旨,亦著敬谨封固进呈。……嗣后朕朱批密旨,亦著缴进,不得抄写存留。”[12]从此回缴朱批奏折便成为清朝定制，但没有规定回缴期限。到了雍正八年七月又进一步规定“内阁，各省文武诸臣奏折，经朕朱笔批示者，俱令呈缴，以备稽查。但向来未定呈缴之期，以致各员迟早不一，有二、三月后乘便恭缴者，有于年底汇齐呈缴者。夫既奉朱批查办此事，下次查办具奏之时，即应将朱批原折呈缴，以备朕之查阅。”[13]雍正当年严格回缴朱批奏折可能出于种种政治目的，但在客观上为后人留下了珍贵的史料。

其次，加强奏折相关的保密措施。一是打造运送奏折专用的折匣。康熙朝奏折外面用木夹板包裹保密性较差，雍正在内廷特制一种皮匣，发给有折奏权的官员使用。折匣钥匙有两份，分别掌握在上奏官员和皇帝手中，其他人无法打开折匣。二是教育官员加强保密意识。雍正七年六月在给陕西宁夏道鄂昌的奏折上朱批说：“但密之一字最为紧要，不可令一人知之，即汝叔鄂尔泰亦不必令知。”[14]即使对亲信重臣鄂尔泰，雍正也让其侄儿对所奏内容及朱批保密，可见雍正朝奏折保密措施之严。

第三，扩大上奏官员范围及奏事内容。雍正帝为了打击政敌以及熟悉国家政务，在继位以后就逐步给予更多的官员折奏权，并鼓励事无大小皆可密奏。雍正元年二月十六日在给科道官员的上谕中说：“在京满汉大臣，外省督、抚、提、镇，仍令折奏外，……今著尔科道，每日一人上一密折，轮流具奏，一折只言一事，无论大小时务，皆许据实敷陈，即或无事可言，折内亦必声明无言之故。”[15]在这里雍正明确赋予科道官员折奏权，而且强制其轮流密奏并强调无论大小事务都可密奏，奏事内容与康熙朝相比已明显扩大。为了全面了解下情以便推行种种改革，雍正在位期间又准许更多官员具折奏事。乾隆帝对此曾说：“我皇考天纵生生知，而犹圣不自圣。十三年来，广采群言，以资治理。自督抚提镇外，如学政、巡察、藩臬二司及出差官员等，俱准其具折陈奏事件。”[16]

第四，创建奏折录副制度。雍正七年初设军机处，雍正十年铸造军机处印信。军机处在辅助皇帝处理奏折时都要另录一份备查，叫“录副奏折”。“凡中外奏折，奉朱批‘该部议奏’、‘该部知道’者皆录副发钞。”[17]录副的奏折一般为草书,无须正楷。抄录时奏折的内容及朱批谕旨一律用墨笔。录副奏折上注明奉朱批的年月日，连同没有朱批的奏折以及附单、册、图等，每日若干件捆为一束，积半月的十五束为一包，称为“月折包”。在雍正朝涉及机密事件的奏折则不录入，乾隆朝以后要求放宽，机密事件奏折也可录副存档。雍正创立奏折录副制度的初衷可能是为了在处理政务时有据可依、有档可查，客观上为珍贵史料的保存提供了制度保障。

雍正为了宣扬自己的英明亲政，于雍正十年令大臣选出历年朱批奏折，刊刻公布于众，定名为《世宗宪皇帝朱批谕旨》。至此，清代奏折又从秘密文书变成公开“明折”。经过顺、康、雍三朝清代奏折从试用到相关制度基本确立，清代奏折制度的确立对清代政治运行产生了重要影响，清代奏折的相关内容值得我们进一步探讨和研究。

1、（清）昭梿著、何英芳点校：《啸亭杂录》，北京：中华书局1997年版.

2、赵尔巽等：《清史稿》，北京：中华书局1977年版.

3、《清世祖实录》，北京：中华书局1985年版.

4、中国第一历史档案馆编：《康熙朝满文朱批奏折全译》，北京：中国社会科学出版社1996年版.

5、杨启樵著：《雍正帝及其密折制度研究》，广州：广东人民出版社1983年版.

6、故宫博物院明清档案部编：《关于江宁织造曹家档案史料》，北京：中华书局1975年版.

7、《清圣祖实录》，北京：中华书局1985年版.

8、《清世宗实录》，北京：中华书局1985年版.

9、《清高宗实录》，北京：中华书局1985年版.

10、（清）梁章钜：《枢垣记略》，北京：中华书局1984年版.

注 释：

1昭梿著、何英芳点校：《啸亭杂录》卷十，北京：中华书局1997年版。

2赵尔巽等：《清史稿》卷八，北京：中华书局1977年版。

3《清世祖实录》卷102，北京：中华书局1985年版。

4中国第一历史档案馆编：《康熙朝满文朱批奏折全译》“译编说明”第6页，北京：中国社会科学出版社1996年版。

5转引自杨启樵著：《雍正帝及其密折制度研究》第156页，广州：广东人民出版社1983年版。

6《清世祖实录》卷71，北京：中华书局1985年版。

7《清世祖实录》卷78，北京：中华书局1985年版。

8中国第一历史档案馆编：《康熙朝满文朱批奏折全译》第3页，北京：中国社会科学出版社1996年版。

9中国第一历史档案馆编：《康熙朝满文朱批奏折全译》第5页，北京：中国社会科学出版社1996年版。

10故宫博物院明清档案部编：《关于江宁织造曹家档案史料》第23页，北京：中华书局1975年版。

11《清圣祖仁皇帝实录》卷249，北京：中华书局1985年版。

12《清世宗宪皇帝实录》卷一，康熙六十一年十一月戊申，北京：中华书局1985年版。

13《清世宗宪皇帝实录》卷九十六，雍正八年七月乙亥，北京：中华书局1985年版。

14《朱批谕旨》，雍正七年六月十八日鄂昌奏折朱批。

15《清世宗宪皇帝实录》卷四，雍正元年二月丙寅，北京：中华书局1985年版。

16《清高宗纯皇帝实录》卷1，北京：中华书局1985年版。

17（清）梁章钜：《枢垣纪略》卷十三，北京：中华书局1984年版。