近十年我国体育旅游公共政策分析

周姝辰

体育旅游的相关政策是规范旅游市场，促进体育产业发展的重要支撑，本文通过分析我国体育旅游相关的政策内容、产生环境，政策的建立的条件和触发机制、议程建立的障碍、执行方案及过程与政策执行可行性的内容，了解近十年我国体育旅游相关政策的制定与执行过程，为今后规范政策出台与评估提供一定参考。

一、我国体育旅游相关政策概述

西藏体委为满足中外登山爱好者攀登珠穆朗玛峰的需要，成立了西藏国际体育旅游公司，开启了中国体育旅游的先河。1986年，我国成立了中国国际体育旅游公司，统筹全国体育旅游。体育旅游的发展也在由传统观光旅游向参与体验性、娱乐休闲性的体育旅游转变。2007年3月19日，国务院下发《关于加快发展服务业的若干意见（国发[2007]7号）》，指出大力发展旅游、文化、体育和休闲娱乐等服务业；2009年12月1日，国务院下发《国务院关于加快发展旅游业的意见（国发[2009]41号）》，提出推进产业融合、支持体育与旅游相结合，并在相关有条件的地方发展；2010年3月19日，《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见（国办发[2010]22号）》推进体育产业与旅游产业的互动发展、复合经营，并将其纳入重点发展领域，推进业态融合发展；2010年7月23日，国务院办公厅印发了《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案（国办函[2010]121号）》，该方案中多处就体育旅游业的相关工作进行了具体安排；2011年4月29日，国家体育总局制定并印发了《体育产业“十二五”规划（体经字[2011]178号）》，明确指出“以体育旅游为重点，动体育产业与相关产业的复合经营；充分利用体育运动休闲项目、体育赛事活动、大型体育场馆等体育资源，大力发展体育旅游业，建一批体育旅游示范区，鼓励各地建设体育旅游精品项目”；2014年10月2日，国务院出台了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见（国发[2014]46号）》，将促进体育旅游等相关业态发展作为主要任务提出。这些政策涉及体育产业、旅游业、体育旅游服务业与体育旅游产业，反映出市场需求驱动、产业融合驱动与政府推动驱动融合的过程。

二、我国体育旅游相关政策的制定

（一）体育旅游在我国产生的政策环境

第一，到目前为止，我国体育旅游消费者群体形成并初具规模，三类体育旅游消费者已经形成，包括观赏体育赛事；游览著名体育场馆、体育纪念堂等体育名胜；参与徒步、骑行、漂流、自驾、探险及海上项目等。

第二，体育旅游产品呈现多样化和区域化发展的特点。2017年，国家体育总局联合国家旅游局发布15条“十一黄金周体育旅游精品线路”，为鼓励大众参与体育旅游，鼓励体育旅游产业发展，促进体育产业和旅游产业融合。这15条体育旅游精品线路涉及内蒙古阿拉善、黑龙江大小兴安岭、江苏苏州、浙江淳安、安徽绩溪、福建武夷山、江西瑞金、山东日照、湖北神农架、海南三亚、贵州、云南怒江、甘肃张掖、青海-青藏高原以及新疆奇台县等地，遍布15个省、自治区，涵盖10余种体育项目。

第三，体育旅游中介发展，营销渠道拓展。

第四，发展环境良好，国家政策文件支持及时，较为有力。

（二）相关政策建立的条件和触发机制

我国相关体育旅游政策的建立离不开公民个人、利益团体、大众传媒与问题自身的作用。

第一，公民个人。运动种类的多元化与旅游休闲动能的不断健全，促进人民需求增长，刺激体育旅游产业的经济效益和社会效益。

第二，利益团体。有需求就有供给，旅游产业、体育产业的快速发展刺激了人民的需求，故有关市场在竞争压力和经济驱动下，在体育与旅游优势的共同推动下转型体育旅游产品，以满足市场的消费需求，并扩大利润、保持优势。

第三，大众传媒。制造强大的舆论压力，使政府决策系统接受来自公众对发展体育旅游的愿望和要求，并成为连接公众与政府决策系统的桥梁，让政府决策系统了解和掌握社会信息。

第四，问题自身。体育旅游产品划分不明，供给少且结构单一，基建滞后等问题比较突出。相关政策议程建立的触发机制有以下几方面。首先，体育旅游具有社会意义，使建立相关的政策具有广泛的社会基础。尽管各级政府目前均大力提倡发展体育旅游产业，但我国对如何发展和怎样发展好体育旅游产业认识不明确。市场中由于企业追求利润的行为占主导因素，而且有些产品也未被企业定义为体育旅游产品，现有体育旅游产品也并未贴上“体育旅游”的标签，所以政府难以就产业发展做出可行的战略规划。其次，体育旅游满足了公众健身、休闲娱乐的生理心理需求，且一定程度上创造了追求经济效益的机会，所以大部分的体育旅游政策都受到了公众的欢迎。而体育旅游中的政策议程大多数为实质性议程，社会公众对体育旅游项目的需求不断扩大，体育旅游项目提供者也要求政府规范行业秩序。例如，户外项目危险预防政策等细化政策，或是体育旅游中涉及的利益集团为维护组织利益，积极促使政府出台的利好政策。

因此，我国体育旅游产业一方面需加强体育旅游指导理论研究，出台更多规范性、指导性文件政策，规范、扶持、鼓励相关企业发展，突破束缚不局限于现有体育旅游产业，创新发展模式，探索适合当前阶段发展的道路。

（三）相关政策议程建立的障碍

第一，体育旅游的外部性。体育旅游中的经济主体的活动，对于与该主体活动无关的他人或社會产生的负面影响。

第二，体育旅游信息市场不对称。在体育旅游市场交易行为过程中，体育旅游经营者和体育旅游者所拥有的交易信息常处于不均衡状态，形成了体育旅游市场信息不对称。

第三，体育旅游资源是俱乐部产品。1989年Douglas Pearce在所著的《旅游开发》中，将旅游容量区分为物质容量、环境容量与心理容量，三者均可量化为旅游景区内所接待的人数的最大值。为了在既定的经营期内谋求最大的经济效益，体育旅游经营者有可能进行超容量经营，造成体育旅游者数量超出承载体育旅游的生态环境的可承受范围，形成对生态环境的人为性破坏，同时也使得体育旅游者的效用降低。

第四，体育旅游法规缺位。体育旅游资源的产权法规缺位、体育旅游商品知识产权保护法规的缺位、体育旅游市场运行的法规缺位、体育旅游公共服务缺位。

（四）相關政策规划的原则

第一，信息原则。体育旅游相关政策规划的过程是体育旅游的信息的收集、整理、加工和利用的过程。规划体育旅游相关政策很大程度上依赖于信息的全面、具体、准确、及时。

第二，系统原则。体育旅游相关政策因其所在区域、范围等不同，使其非独立存在，在社会环境中，体育旅游自身问题间也存在辩证统一的关系。

第三，预测原则。政策的相关规划是一种活动，能对将来社会发展事务做出设计与方案抉择。科学预测是保证政策规划成果的必要前提。

第四，客观原则。一切从实际出发，体育旅游保障措施应从多个角度制定政策，尽量克服政策规划过程中的主观随意性，从当前体育旅游的发展现状出发进行规划。

第五，智囊原则。如体育界、旅游界、经济界专家人士，运用其的智慧才能，提供政策备选方案。

第六，务实及时效原则。例如，为追求良好的经济效益和社会价值。《关于大力发展体育旅游的指导意见》是为贯彻落实《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》和《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》，国家旅游局和体育总局趁热打铁，在健身休闲产业发展与体育消费增长的共同驱动下提出的政策，这有利于助力体育旅游的发展。

三、影响相关政策执行的可行性

2016年国务院、国家旅游局、国家体育总局、国家发改委、国务院办公厅等国家发布的关于旅游的通知、意见、规划约44项。

第一，政治：政策方案同当前国家在体育领域、第三产业的主要方针相呼应，获取政治资源支持程度高。

第二，经济：相关体育旅游发展指导意见获取政策资源可能性大。

第三，行政：国家体育总局、旅游局以及各级政府部门和体育、旅游部门的执行能力和工作效率上较高。

第四，法律：符合国家宪法和法律的有关原则和条款。

第五，技术：例如前文提及《意见》中的体育旅游目的地、示范基地、精品赛事、精品线路、企业与知名品牌等预测，从当前经济发展总体趋势来预测，技术上实现的可能较大。

第六，社会：社会公众期待和呼吁政府部门制定相关政策扶持体育旅游的发展、规范行业秩序，从而为公众提供更多的消费选择和生活方式。

四、结论

第一，支持我国体育旅游产业发展的政策文件多涉及服务业、体育产业、旅游产业等。但国家无专项政策规划，明晰体育旅游产业定位。

第二，体育旅游是市场、企业、政府融合推动产生的。体育旅游消费者群体初具规模、体育旅游产品多元化、政策环境提供有利土壤。

第三，体育旅游发展中存在结构性社会问题。体育旅游产品与普通旅游产品认识不明确、政府战略规划难执行、政策与运行相脱节、财税投融资政策等金融扶持政策不具体等。

第四，体育旅游相关政策建立的条件有公民、利益集团、大众传媒的作用，触发机制有认识不明确，战略规划缺乏实质性落地性的政策，公众需求推动政策与运行相匹配，体育旅游的理论研究亟待探索与创新。

第五，体育旅游的外部性、信息市场不对称、体育旅游法规缺位与俱乐部产品的性质，导致相关政策议程建立存在障碍。所以应秉承信息原则、系统原则、预测原则、客观原则、智囊原则、务实及时效原则进行相关政策规划。

第六，相关政策具体执行方案及过程以政策内容为导向，相关政策从政治、经济、行政、法律、技术、社会上的分析来说，是可行有效的。

（作者单位：北京体育大学管理学院）