开启全面建设法治政府的新篇章——《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》解读

对外经济贸易大学副校长、教授 王敬波

2021年8月2日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（以下简称《法治政府纲要》），贯彻落实***法治思想，立足新发展阶段，在承继中改革创新，着力解决突出问题，补齐法治短板，构建新发展格局。

一、强化法治政府建设的统筹推进

（一）“一规划两纲要”的顶层设计

《法治政府纲要》与此前发布的《法治中国建设规划（2020-2025）》（以下简称《法治中国规划》）《法治社会建设实施纲要（2020-2025）》（以下简称《法治社会纲要》）形成“一规划两纲要”的格局，是在“十四五”时期对法治国家、法治政府和法治社会一体建设的顶层设计。《法治政府纲要》开篇就明确要“把法治政府建设放在党和国家事业发展全局中统筹谋划”。《法治中国规划》提出“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。《法治政府纲要》紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，明确提出深入推进依法行政，全面建设法治政府，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，并将其作为贯穿全篇的一条主线。强调“坚持法定职责必须为、法无授权不可为，着力实现政府职能深刻转变，把该管的事务管好、管到位，基本形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系”。

（二）《法治政府纲要》是对《法治中国规划》改革方向的具体落实

《法治政府纲要》中多个专题，对《法治中国规划》进行具体的落实。例如，《法治中国规划》提出：“加快推进‘互联网+政务服务’，政务服务重点领域和高频事项基本实现‘一网、一门、一次’。2022年年底前建成全国一体化政务服务平台，除法律法规另有规定或涉及国家秘密等外，政务服务事项全部纳入平台办理，全面实现‘一网通办’。”该部分要求在《法治政府纲要》第二个专题“健全政府机构职能体系，推动更好发挥政府作用”中，有非常具体明确的推进举措，尤其在深入推进“放管服”改革中提出很多具体举措，包括：分级分类推进行政审批制度改革；依托全国一体化政务服务平台等渠道，全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”；严格限制行政审批事项的设定，坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可事项；推行行政审批告知承诺制；大力归并减少各类资质资格许可事项，降低准入门槛；有序推进“证照分离”改革全覆盖，将更多涉企经营许可事项纳入改革；积极推进“一业一证”改革，探索实现“一证准营”、跨地互认通用；深化投资审批制度改革，推进投资领域行政执法监督，全面改善投资环境；全面落实证明事项告知承诺制，新设证明事项必须有法律法规或者国务院决定依据。又如《法治中国规划》提出：“加强和创新事中事后监管，推进‘双随机、一公开’跨部门联合监管，强化重点领域重点监管，探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式，努力形成全覆盖、零容忍、更透明、重实效、保安全的事中事后监管体系。”《法治政府纲要》强调了“推动政府管理依法进行，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来”。再次重申健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进线上线下一体化监管，完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。《法治政府纲要》更进一步提出：“根据不同领域特点和风险程度确定监管内容、方式和频次，提高监管精准化水平。分领域制定全国统一、简明易行的监管规则和标准，做到标准公开、规则公平、预期合理、各负其责。”

二、《法治政府纲要》架构“一条主线，八个体系”的整体战略

《法治政府纲要》将“加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系”作为主线，从职权法定、依法行政制度体系、行政决策、行政执法、突发事件应对、社会矛盾纠纷预防调处化解、行政权力制约和监督、科技支撑等八个方面突出体系建设，注重法治政府的全面推进和依法行政能力的整体提升。具体包括：健全政府机构职能体系，推动更好发挥政府作用；健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化；健全行政决策制度体系，不断提升行政决策公信力和执行力；健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法；健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件；健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义；健全行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行；健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府。

三、《法治政府纲要》体现强烈的人民性

以人民为中心的理念，是《法治政府纲要》的灵魂。开篇即提出：“加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。”在基本原则部分，强调“坚持以人民为中心，一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督”。在十个专题部分中，也都有具体措施贯彻法治政府为人民的思想，例如：“加快建设服务型政府，提高政务服务效能。”“坚持传统服务与智能创新相结合，充分保障老年人基本服务需要。”“健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”“着眼提高人民群众满意度，着力实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。”“全面主动落实政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外，用政府更加公开透明赢得人民群众更多理解、信任和支持。大力推进决策、执行、管理、服务和结果公开，做到法定主动公开内容全部公开到位。加强公开制度化、标准化、信息化建设，提高政务公开能力和水平。全面提升政府信息公开申请办理工作质量，依法保障人民群众合理信息需求。鼓励开展政府开放日、网络问政等主题活动，增进与公众的互动交流。加快构建具有中国特色的公共企事业单位信息公开制度。”等等。人民日益增长的美好生活需要，对法治政府建设提出了新的更高要求，法治政府建设不能政府自说自话，必须以人民满意不满意作为重要标准。人民满意作为指导方针和评价标准，集中体现了法治建设要紧紧围绕人民需求的根本导向。

四、《法治政府纲要》坚持问题导向和结果导向

法治政府建设是法治中国建设的主体工程，需要取得率先突破。我国各级政府在推进法治政府建设中取得了显著成效。但同时，随着法治政府建设的持续深入推进，形式意义上的法治在很多地区已经基本实现了，但是实质意义上的法治还有很长的路要走。改革中好改的部分也已经改完了，剩下的都是难啃的骨头。针对法治政府建设中的短板，尤其是地区不平衡、层级不平衡等问题，《法治政府纲要》在传承2004、2010年国务院发布的多个依法行政和法治政府建设实施纲要的路线和方针的基础上，尤其是系统梳理党中央、国务院2015年发布的《法治政府纲要》实施五年来取得的成就经验，直面新时代法治政府建设面临的困难和问题，具有强烈的问题意识和指向性。

（一）深化基层改革和法治建设，补齐法治政府建设最短板

《法治政府纲要》针对实践中政府权责边界不清等突出问题，进一步强调：“用法治给行政权力定规矩、划界限，切实解决制约法治政府建设的突出问题。”基层是政府治理的基础，也是政策、法律实施的最后一公里。同时，基层也是法治政府建设的短板和薄弱环节。《法治政府纲要》从构建简约高效的基层管理体制和深化行政执法体制等方面，推动基层法治政府建设。第一，实行基层扁平化和网格化管理。推进编制资源向基层倾斜，鼓励、支持从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制，加快制定不同层级行政执法装备配备标准，破解基层责权不匹配，人才匮乏等难点。第二，继续深化综合行政执法体制改革，坚持省（自治区）原则上不设行政执法队伍，设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级，县（市、区、旗）一般实行“局队合一”体制，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”的改革原则和要求。第三，稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层，坚持依法下放、试点先行，坚持权随事转、编随事转、钱随事转，确保放得下、接得住、管得好、有监督。建立健全乡镇（街道）与上一级相关部门行政执法案件移送及协调协作机制。

（二）治理行政规范性文件违法乱象

规范性文件在行政管理中发挥着非常重要的作用，但与此同时，它“多小散乱”的现象也直接影响着法治政府建设成效。主要在于规范性文件的数量特别大，涉及领域特别多，而制定主体又极其多元，由此引发的侵害公民法人合法权益，或破坏国家法制统一的现象层出不穷。《法治政府纲要》提出：“加强行政规范性文件制定监督管理。依法制定行政规范性文件，严禁越权发文、严控发文数量、严格制发程序。建立健全行政规范性文件制定协调机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。健全行政规范性文件动态清理工作机制。加强对行政规范性文件制定和管理工作的指导监督，推动管理制度化规范化。全面落实行政规范性文件合法性审核机制，明确审核范围，统一审核标准。严格落实行政规范性文件备案审查制度。”

（三）加快推进政务诚信建设，破解政府失信难题

针对现实中“新官不理旧事，新官不认旧账”等现象导致政府政策朝令夕改，缺乏稳定性与持续性的突出问题，《法治政府纲要》有针对性提出健全政府守信践诺机制。建立政务诚信监测治理机制，建立健全政务失信记录制度，将违约毁约、拖欠账款、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台并向社会公开，强化社会监督。建立健全政府失信责任追究制度，加大失信惩戒力度，重点治理债务融资、政府采购、招标投标、招商引资等领域的政府失信行为。

（四）强化依法问责和激励担当相结合

针对实践中行政不作为、慢作为等懒政现象，《法治政府纲要》提出：“健全行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行。坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，做到依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责，既要防止问责不力，也要防止问责泛化、简单化。落实‘三个区分开来’要求，建立健全担当作为的激励和保护机制，切实调动各级特别是基层政府工作人员的积极性，充分支持从实际出发担当作为、干事创业。”

五、立足数字时代，坚持改革创新，凸显时代性

随着信息社会的到来，信息技术创新日新月异，数字化、网络化、智能化深入发展，在推动经济社会发展、促进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要方面发挥着越来越重要的作用。数字赋能政府治理，遵循政府治理范式变迁及发展规律，回应公众新需求及新期待，党的十九届四中全会明确提出“推进数字政府建设”的战略选择。《法治政府纲要》适应信息社会的趋势，提出全面建设数字法治政府，提出：“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。”

第一，加快推进信息化平台建设。各省（自治区、直辖市）统筹建成本地区各级互联、协同联动的政务服务平台，实现从省（自治区、直辖市）到村（社区）网上政务全覆盖。加快推进政务服务向移动端延伸，实现更多政务服务事项“掌上办”。分级分类推进新型智慧城市建设，促进城市治理转型升级。加强政府信息平台建设的统筹规划，优化整合各类数据、网络平台，防止重复建设。建设法规规章行政规范性文件统一公开查询平台，实现现行有效的行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章及行政规范性文件的统一公开查询。

第二，建立健全政务数据、行政规范性文件共享协调机制，进一步明确政务数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任，推动数据共享和业务协同，形成高效运行的工作机制，构建全国一体化政务大数据体系，加强政务信息系统优化整合。加快推进身份认证、电子印章、电子证照等统一认定使用，优化政务服务流程。加强对大数据的分析、挖掘、处理和应用，运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。在依法保护国家安全、商业秘密、自然人隐私和个人信息的同时，推进政府和公共服务机构数据开放共享，优先推动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。

第三，深入推进“互联网+”监管执法。加强国家“互联网+监管”系统建设，推行行政执法A p p掌上执法。探索推行非现场监管。建立全国行政执法数据库。

六、面对风险社会，强化在应急管理中建设法治政府

政府管理实践中长期存在效率优先，兼顾公平的观念，尤其在急难险重等突发事件应对中，法治处于“说起来重要，忙起来不要”的尴尬境地。《法治政府纲要》适应风险社会，强调“提高运用法治思维和法治方式应对突发事件的能力”。尤其针对性地提出在工作中，树立“越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政的理念，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治政府建设”。

第一，完善突发事件应对制度。修改突发事件应对法，系统梳理和修改应急管理相关法律法规。健全国家应急预案体系，完善国家突发公共事件总体和专项应急预案，以及各级各类突发事件应急预案。加强突发事件监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制建设。健全突发事件应对征收、征用、救助、补偿制度，规范相关审批、实施程序和救济途径。完善特大城市风险治理机制，增强风险管控能力。健全规范应急处置收集、使用个人信息机制制度，切实保护公民个人信息。加快推进突发事件行政手段应用的制度化规范化，规范行政权力边界。

第二，提高突发事件依法处置能力。强化突发事件依法分级分类施策，增强应急处置的针对性实效性。按照平战结合原则，完善各类突发事件应急响应处置程序和协调联动机制。依法严厉打击利用突发事件哄抬物价等违法行为。

第三，引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对。完善乡镇（街道）、村（社区）应急处置组织体系，推动村（社区）依法参与预防、应对突发事件。明确社会组织、慈善组织、社会工作者、志愿者等参与突发事件应对的法律地位及其权利义务，完善激励保障措施。健全社会应急力量备案登记、调用补偿、保险保障等方面制度。

《法治政府纲要》是落实***法治思想的重大举措，是引领“十四五”时期法治政府建设的纲领性文件，必将对全面深化改革，促进和谐社会发展，推动更高层级的对外开放发挥巨大的推动作用。持续深入推进的法治政府建设也必将对法治社会建设发挥更大的引领和促进作用，为法治中国建设奠定更加坚实的基础。