科技项目立项评估与创新发展研究

曹小兵　古春金　张治永

[摘 要] 完善的评估机制是科技项目立项评估的基础，将立项评估不同环节为研究基础，分析与总结我国科技项目评估存在问题，借鉴国外相关经验介绍，分析与思考我国科技项目立项评估形势、发展机遇和面临挑战，提出创新思路促进科技项目评估效能的提升。

[关键词] 科技项目；立项；评估机制；评价标准；创新

[中图分类号] F204 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）5-64-4

Abstract： A perfect assessment mechanism is fundamental to scientific and technological project approval assessment. With research conducted on different sections of project approval assessment， this paper analyzed and sorted out problems existing indomestic scientific and technological project approval assessment， introduced relevant experiences in foreign countries， analyzed and reflected on the situations， development opportunities and challenges confronted by domestic scientific and technological project approval assessment， and came up with innovative thoughts to promote the improvement of the assessment efficacy of scientific and technological projects.

Key words： scientific and technological project； project approval； assessment mechanism； evaluation standard； innovation

科学与技术创新是经济发展的第一生产力，在提高我国国际竞争力方面具有重要的促进作用，科技创新能力持续提升，创新技术不断突破，科研成果也得到积极推广与应用。我国全面实施创新驱动发展战略以来，国家对科技研发的投入明显加大，据中国政府网报道，2015年我国基础研究经费为670.6亿元，比2012年增长34.4%，其中知识创新主體的基础研究经费支出高校为347.2亿元和研究机构为295亿元，比2012年分别增长26%和49%。在开展科技研究项目时，立项评估工作能有效保证项目具有科学性和有效性，有利于项目可能存在的风险监控，在兼顾项目效益的同时，营造公平公正的科研创新活动环境。

科研经费的投入是保障科技项目顺利实施的基本条件，实施者在技术创新体系中的主体地位也不断得到强化，因此，完善科技项目立项评估机制，有利于高效利用创新资源，以科技创新推动经济发展，实现科技创新活动对社会进步的牵引具有十分重要的意义。

1 科技项目立项评估存在问题

1.1 评估缺少平衡性

“十三五”国家科技创新规划明确了总体思路和目标，是我国迈进创新型国家行列的行动指南，同时正处于科技创新量的积累向质的飞跃、点的突破及向系统能力提升的重要时期。教育经费占国民经济与科研经费占全国生产比重是决定创新力量、持久性和经济发展的重要因素。针对科技项目评估工作有许多不平衡的地方，理论研究与实践结合度不深，研发需求与评估能力不平衡，重评估数量和形式，轻评估质量及内容，以及评估团队中缺少创新思维与前瞻性，制约我国科技评估工作的专业化与国际化发展行程。

1.2 评估标准设置不合理

科技立项评估过程对项目负责人的能力评估是现有流程中的重要环节之一，主要是考核项目负责人的科研经历和已有科研成果，这让很多敢于突破与创新的年轻学者处于劣势。当有学者提出有创新建议性的观点时，常会因立项内容“非主流”而受到评审专家的“歧视”，通常某些“非主流”项目具有一定的超前性、探索性及创新性，所产生的效益是隐含和不可预测，这不仅不利于科技创新，也阻碍了科技推动社会经济发展的进程。当专家具备认知能力及专业素质存在差异时，则导致对评估标准的把握有所不同，造成评估结果权威性受到质疑，使评估结果出现判断错误或降低评估质量。

1.3 主观评价缺乏量化标准

通常在项目评定时会遇到依据什么标准进行评价及怎么评价的问题，例如：自然科学基金委员会的评审专家对该领域的项目是否立项进行评估，主要以等级对项目的科学价值、应用前景、创新点、主要研究内容、方案计划和基础研究能力进行评估，最后根据各项评级结果综合评价是否对项目进行资助，在这种环境下不同专家打分，完全可能出现截然相反的评估意见，这是由于专家本身的知识水平及对评估内容把握程度不同的结果，最根本是由于无法对评估内容设定具体的量化标准，使专家评审结论缺乏说服力，导致项目评定结果不具有权威性[1]。

1.4 专家选择缺乏科学性

政府部门基于项目评估监督管理的需要设立专家库，专家的来源主要是科研院所、高校、企业及社会团体等层面，已是尽可能将各个领域专家纳入专家库，为专家设立咨询系统，保障评审结果的科学合理。但专家的筛选依旧缺乏选拔标准，把SCI论文数量及刊物级别作为选拔的主要标准，受专家高职务和知名度的认知影响，导致评审出现形成评估的惯性或定势思维，让评价时受到隐形标准影响不利创新型项目立项，再则“匿名随机选择”其实只是形式，极为容易让被评估者知晓主要专家名单，并通过各种人情关系影响评估结果，导致结果失去公平及滋生腐败[2]。

2 国外项目评估特点与经验

2.1 立法保障科技项目评估

最早开展科技评估工作的美国在20年代国会服务部就已建立了科技评估机制，60年代已是评估领域中的开拓者，无论是学术界或政府项目评估模式及方法都被许多国家借鉴。1975年颁发《项目评估标准》（The Program Eval-uation Standards Statements）呈现了科技评估标准的基础，并在1993年颁布《政府绩效成果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA），以立法的形式把项目绩效评估引入政府评估管理体系，同年3月成立国家绩效评监委员会，该执行机构的建立使政府绩效评估效果与体系的完善得到保证。从美国实施的科技评估绩效经验来看，其国家科技评估体系是适应美国自身需求而逐渐形成的，并在立法基础上建立完善的执行机构，2010年美国对GPRA进行重新修订，使其更适应现有科技评估体系。

2.2 外部评估主体

日本国会于1995年通过《科学技术基本法》（Basic Science and Technology Plan）的颁布来确定科技评估的法律地位，正式立法对政府科技评估绩效进行评估，并建立完善的法律法规协调整合不同评估体系间的矛盾，定期修订科技评价指南，有助于从大方向引导科技评估制度的改革，以提高科技评估的效率。运用标杆分析法（Benchmarking）建立完善的数据库和引进电子评价系统，提高评估工作的效率，促使政府各部门重视评估结果及利用评估结果促进政策的完善与项目管理水平的提升[3]。

日本政府特别强调充分发挥具有学识经验专家和学者的专业作用，法律规定行政机构及总务省在进行政策评估时都应在计划中公布专业人士的信息，所以，外部评估主体的广泛参与及评估是法律规定的结果与政府强烈的意愿。政府广泛吸收社会主体来参与评估，希望达到的目的则是更高效率地实施科技项目研究，并向公众披露科技研究内容，同时合理分配研究资源的有效利用。相比其他国家的外部审议，这种可以给科技研究领域发展提供良好的外部条件，公众能从专家和学者很难注意到的角度讨论问题点并提出建议，有助于科技创新技术更好地推动产业发展。

3 科技项目立项评估的形势和挑战

开展科技项目评估将成为保障科研活动质量和优化科研管理体系的重要措施，政府部门的职能将转变为开展科技项目绩效评估提供动力及发挥引领作用。

我国政府大幅增加科研项目资金的投入，以结果为导向的问责制落实，在评估工作中突出科技创新可比性，使科技活动向创新活动转变，科技评估内涵与外延将不断丰富与拓展，科技项目承担单位通过科研项目成果来提升实力，并快速有效地适应市场需求占得先机，开展与先进国家合作与应用多元化评估机制，从而掌握市场竞争的主动权。

随着经济与科技的全球化发展，需要在评估领域引入及加强国际化合作进程，在评估工作中突出可比性，讓传统科技活动向创新体制转化，使科技评估的内涵与外延不断丰富和拓展。

2016年是联合国倡导的国际评估年，如何让评估体系更好地支撑立项与政策制定是评估工作面临的挑战，我国经济体制与科技体制的深化改革对科技项目评估工作提出了新要求，在评估活动中恰当使用定量评估标准尤为重要，并使用“第三方评估”和“政府问责”等方法促进项目评估结果的公正性，在政府职能部门与评估机构共同推行评估文化与开展能力评估活动，建立科技项目评估制度和健全政策管理体系，使公正评估结果更好地支撑政策制定方向，政府职能部门将标准化和制度化全面融入科技项目管理系统，落实和推动“第三方评估”机制是必然趋势[4]。

4 科技项目立项评估创新思考

4.1 量化标准

科技项目从项目申请、立项论证、组织实施、项目评估、过程检查、成果鉴定、项目验收及成果推广的全过程，针对评审专家主观判断缺乏量化数据，需要设定量化标准将评估内容量化、过程标准化及罗列评估要素，运用合规的程序、标准方法及遵循基本原则，才能解决因专家主观判断而出现不公正的评审结果。

科技项目评审应在标准化的环境下，运用行为等级锚定法（behaviorally anchored rating scale，BARS）针对不同的评估指标进行详细的区间分类定值，专家结合指标体系逐项打分得出“质量指标”“数量指标”“综合指标”的均分。这种评估方式就不再是简单的等级判断，而是定性、定量与质量的综合评定结果，比单纯定量研究得到的评审结果更具权威性和说服力，确保评审结果的客观性与准确性[5]，科技项目评估过程与要素参见图1。

4.2 完善评估机制

中华人民共和国科学技术部（Ministry of Science and Technology of the People s Republic of China，MSTPRC）联合财政部和发展改革委于2016年12月发布规范性文件《科技评估工作规定（试行）》（国科发政〔2016〕382号），目的是加强科技评估管理，建立健全科技评估体系，推动我国科技评估工作科学化与规范化。但该工作规定未上升到法律层面，导致我国科技评估工作缺乏公众监督的公正和权威性，同时也在某种程度上对评估工作的开展与质量产生不良影响。要推动评估工作开展，必须考虑在实践基础上完善相关的评估制度，通过立法打破各部门间的利益分割，推动科技创新指标在机构设置、人才培养、资源配置等方面的正当使用，从而带动科技评估制度建设的完善。在科技评估工作具备一定基础条件时，通过导入IS0 9001《质量管理体系 要求》系统管理机制，在科技项目的全过程采用图2所示质量环（Plan- Do-Check-Action， PDCA）通用模型循环推进，形成具有操作性强的系统评估机制。

4.3 专家选择

评估专家不仅来自不同行业和领域，还应积极选聘第三方独立机构和个人作为评估主体以达到评估的中立性，同时实行任期制以防止评估人员固定化，专家除聘请以外，还能通过自荐及推荐的方式经过审核后进入专家库。严格规范专家的行为，树立评估人员的良好形象，应提高评估人员责任意识、自律意识和强烈的职业使命感，坚持“独立、客观、公正”的评估原则，加强评估体系的信用建设，让专家具有良好的风险意识与职业道德，利用“任期制”约束评估人员随意评估的行为，防止其在评估过程中出现不负责任和徇私舞弊等不当行为。

4.4 接轨国际化评估

加强与国际科技项目评估组织的交流与对话，积极参与国外发达国家的评估活动，通过借鉴国外科技项目评估的优势和经验，为评估系统搭建团体组织交流平台，加强科技评估业务能力和个人素质培养，实现优质资源的开放共享，发挥平台核心与枢纽作用，推动科技评估人员向高素质及专业化发展，积累我国科技评估界的“硬实力”。让评估人员掌握更多国内外科技发展趋势与政策动向，并不断提升自身专业素养和积累评审经验，通过交流与合作打造具有中国科技评估特点的“软实力”，推动我国科技评估工作的良性发展[6]。

4.5 评估监督与反馈

在对科技项目立项评估工作进行规范与完善的同时，逐步建立评估信息公开机制，增加公开信息对外发布渠道，依据被评估项目形成公开的评估报告，接受公众的监督及评议，这种机制也是对科技项目评估过程及结果的再次核验，让项目落选者知道自身短板和问题点的所在，有助于其改善后更加高质量申报科技项目。同时把监测和评估结果作为改进政府科技创新管理工作的重要依据，开展项目实施过程的中期评估和末期总结，对项目实施效果进行综合评价，为调整和制定新一轮科技项目规划提供依据。

在监测评估的基础上，根据最新的科技创新进展和经济发展需求对指标进行动态调整，并加强宣传引导，调动和增强项目落实的主动性和积极性。

5 结语

科技项目立项评估的不断完善能保证项目实施的有效性，建立科技项目实践相结合的评估标准化体系，借鉴国外经验推动社会经济发展和提升我国综合实力。同时值得注意的是科技项目具有创新性的同时也具有一定资源风险，项目评估需要融入创新管理理念和评估方法的研究，通过政府和第三方评估机构合作构建评估体系，进一步提高科技项目风险的应对能力。项目评估机制需进一步深入研究与完善，从而调动社会、产业及科技项目承担者的积极性，推动科技项目评估成效的提升。

参考文献：

[1] 陈真玲，王晶华，赵宇，郭光，杨国梁.借鉴国际经验优化科研项目管理[J].科技导报，2016（4）：74-77.

[2] 沈才俊，徐暑芬，常云志.科技项目评审过程中项目分组与专家推荐流程的设计[J].江苏科技信息，2016（6）：29-31.

[3] 崔紫晨.日本科技评估政策发展及其啟示[J].科技导报，2016（4）：78-80.

[4] 鲁晶晶，谭宗颖，万昊.关于科技项目成果评估研究内容的分析与思考[J].科学管理研究，2016（1）：37-41.

[5] 张小秋.国外评估的专业化发展及其对中国的启示[J].科研管理，2016（4）：682-689.

[6] 宋宇.科技计划项目立项评估指标构建[J].产业与科技论坛，2016（6）：69-70.