主要发达国家第三代创新政策实践与启示

王敏杰

（上海市科学学研究所，上海 200235）

近年来，随着科技创新与新业态、新模式融合愈发紧密，创新范式开始了新一轮的变革与升级，不少国家和地区积极将新一代创新政策富于政府实践层面。

1 创新政策的理论演化脉络与主要特征

第一代创新政策基于对创新是线性过程的认知。认为创新外部性和市场失灵是政府介入的主要理由，认为科技创新是“黑箱”，只要政府资助基础研究，市场可以自动将其转化为成果。第二代创新政策基于对创新系统复杂性的认知。认为创新存在系统失灵，政府主要提供研发投入、税收优惠、知识产权等框架性政策，促进产学研协同，强调制度创新的重要性。第三代创新政策基于创新的动态演化性。首先，政府创新管理需要从“整体政府”视角出发，强调不同政策域之间的宏观协调与整合。同时，更注重对创新绩效的度量，科技政策学成为测量创新型经济绩效的重要方法。三是更关注创新生态系统的自生长性和根植性，重视需求侧政策应用，比如欧盟推行“智能专业化战略（Smart Specialization）”，强调自组织，避免路径依赖［1］。

图1 创新范式的演化历程三代创新政策的比较［1］

2 发达国家的第三代创新政策实践

2.1 美国

2.1.1 美国数字电视推广模式（系统性、体系化、市场化）。美国在推广数字电视时，主要依靠电视运营商自己去摸索。但是，并不是说政府对于数字电视推广无所作为。相反，政府主要发挥了至关重要的市场引导作用。

其一，以政府力量为牵引。为了迅速推广和普及数字电视，美国政府要求电视运营商向数字化转换。1992年美国联邦通讯委员制定了数字电视转换时间表，确定了关闭模拟电视播出的最后期限。同时，政府部门也积极向国民宣传数字电视知识。1997年，美国政府确立了数字化普及的战略框架并由联邦通讯委员会提出数字电视转化时间表和具体计划，要求在1999年5月1日前，排名前10 位的电视市场中四大地面电视网必须播出数字电视节目。其二，以数字电视的优势吸引用户自觉转换。美国政府认为只有以用户需求为牵引，数字电视转换才有动力。因此，美国电视运营商通过努力使得数字电视的节目频道多、收视质量高，但价格却很低，这样很多用户自觉开始转向数字电视。其三，调动各方积极性，形成良好的创新生态。通过多年的摸索，数字电视相关产业链（内容商、节目商、系统商、硬件提供商和用户）形成一套利益共享、风险共担的创新生态闭环，使得数字电视市场发展稳定。同时，开放的电视市场吸引了大量业外资金注入，解决了融资难的问题。

综上，在推广数字电视的过程中，美国政府采取了体系化、系统化、市场化的政策举措，充分调动了电视台、系统与硬件厂商、资本市场的各方力量，通过将近20年的努力，成功实现了数字电视的普及。

2.1.2 美国国立卫生研究院（NIH）资助的抗风湿病药物［2］（工具化、可视化、精确化）。近些年来，美国国立卫生研究院（NIH）非常重视展示研究工作的贡献。NIH充分利用大量的经济学数据，通过对研究成果的回溯分析来展示美国政府投入健康领域研发活动的成效。以抗风湿病药物的研究为例，NIH 在20世纪六七十年代资助了大量相关研究，直接促使1975年TNF-α物质的发现，该物质对于抗风湿病药物的研发具有关键作用。同时，NIH 开发了专门的软件系统，回溯分析可以直观看出资助了哪些项目和科学家。

图2 NIH资助的抗风湿病药物的经济效益展示［2］

2.2 欧盟

2.2.1 智能专业化政策实践（Smart Specialization）——以芬兰拉赫蒂为例（本土化、精细化、专业化）。20世纪90年代，芬兰拉赫蒂主要以传统制造业为主，属于芬兰创新严重匮乏地区。1999年，拉赫蒂建立了以环境管理和设计为特色的拉赫蒂应用技术大学，并积极推动与芬兰著名大学进行“以改善当地生活质量为导向”的创新项目合作，称之为“用户导向型创新”（user-driven innova⁃tion）。最终，拉赫蒂政府创办了一个基于环境和可持续发展的联合研究中心，着力发展面向低碳生活和绿色建筑的环境技术，以及工业艺术设计等产业。2009年，拉赫蒂运用了“智能专业化政策”，制定颁布了“竞争力和商业战略”（2009-2015），建立了以“企业家－政府－大学教授－用户”为核心的优先发展战略——“环境技术、设计和用户体验”三位一体的创新生态系统（见图3）。借助这种面向市场的创新实践，拉赫蒂极大提升了地区竞争力，成为自“智能专业化政策”施行以来芬兰发展最快的地区［3］。

图3 三位一体的芬兰拉赫蒂创新生态系统

2.2.2 欧盟的政府采购制度（本土化）。欧盟的政府采购政策十分重视对本土高新技术产品的保护，不论是否为《政府采购协议》（GPA）签约国，都有一系列政策限制高新技术产品进口比例，用以鼓励采购本国高新技术产品。比如法国要求航空、铁路、通信等部门优先购买本国产品。意大利要求20 万美元以上的采购项目要优先购买欧盟国家的产品。德国、挪威规定，500 万欧元以上的工程、20万欧元以上的货物和服务采购，都必须在欧盟范围内［4］。此外，十分重视对本国中小企业创新产品的保护。意大利政府鼓励将政府采购合同按一定比例分包给中小企业。同时，为提高中小企业中标的概率，欧盟采取多项网络措施，积极提供法律、技术等多方面的支持，以消除政府采购招标过程中对中小企业的不利因素［5］。

2.2.3 科研数据的开放共享（强制性、开放性）。2012年英国皇家学会发布了《作为开放事业的科学》报告，重点强调数据开放性原则。英国政府要求，公共经费资助的科研成果要刊登在对公众免费开放的期刊上。英国研究理事会要求从2013年4月1日开始，受其资助的科研成果要发布在符合“开放原则”的期刊或其他载体上，期刊在出版新论文时，应通过网站等方式即时免费对读者开放；即使出现不能即时开放的情况也应在6 个月内免费开放［6］。

2.3 新加坡

2.3.1 大学科研成果的转移转化新模式——体验式创业教育（新业态、新模式）。由于受到地域空间限制，新加坡政府认为，新加坡市场无法支撑起一个独立的创新体系，必须通过新业态、新模式的不断创新尝试，才能在全球创新创业坐标上占有一席之地。2002年设立的新加坡国立大学企业机构（NUS Enterprise）被称为新加坡的创业“黄埔军校”，其创业教育与创新孵化持续多年，总共培养了1500多名学生，诞生了180家初创公司。其自创的“体验式创业教育模式”在全球范围内独树一帜——国立大学每年选取有明确创业计划的学生定向输向全球，并且规定，这些学生必须到当地的初创公司申请为期一年的带薪实习。等到这些学生重返新加坡后，会把世界各地最新的创业理念、商业模式等带回新加坡，极大地盘活了新加坡的创业理念与创新文化氛围。

2.3.2 牢牢秉持科技改变生活的理念（需求导向型创新）。针对人均水资源量排名世界倒数第二的现状，新加坡政府坚持通过科技创新来解决用水短缺问题，重点发展雨水采集、海水淡化以及循环再生等技术。同时，进一步加强顶层设计，系统化布局。比如在全岛范围内兴建水利设施，修建蓄水池，新建新生水厂和海水淡化厂。在政府有限聚焦、重点突破的战略推动下，新加坡的雨水收集与利用技术、海水淡化技术以及循环再生水技术都已达到国际先进水平，最终新加坡成为国际上公认的以科技创新解决水资源问题的成功实践者。

3 启示与建议

3.1 完善人才培养模式与引进机制

创新的本质是人才的创新，以及人才培育与引进制度上的破冰。建议政府在加大基础研究投入力度的基础上，鼓励科研人员进行兴趣爱好驱动的自由探索；进一步完善包含基础教育、高等教育、职业发展培养与社会创新培养等持续终身的人才培养模式；一线城市应大力破除国际人才引进机制，针对国际一流高端科技人才（硅谷外溢科技人才、华尔街外溢金融人才），积极解决他们的子女教育、家人养老医疗等问题；进一步探索国际人才的双重国籍或海外公民证、海外华裔卡，以此吸引外籍人才毫无顾虑地愿意长期扎根于国内，也可打消外籍人士在中国发展不畅的后顾之忧。

3.2 建立健全创新政策评估机制

创新能力与创新业绩需要一套科学、动态、准确的评估体系。发达国家如美国、日本、欧盟等已经开始着手开发科技政策测度工具、平台与方法。如2011年，欧盟委员会应用NEMESIS模型对“地平线2020”进行前评估，表明该项计划可预期为GDP增长贡献0.92%，提高1.37%的出口，增加0.40%的就业。因此，借鉴美日创新政策评估经验，我国应开始推进创新政策的事前、过程和后评估，并组织第三方政策评估机构开发适合我国国情的创新政策工具与方法，可以选取若干政策先行试点评价，积极总结经验，时机成熟开始大范围推广。

3.3 完善政府采购制度，并加大对中小微科技企业的支持

在制定政府采购目录、推进政府采购过程中，应加强“国货意识”，明确规定国内科技产品比例份额。同时，可通过提高关税等措施，对进口科技产品加以限制。此外，在政府采购中，中小企业由于自身条件等原因往往处于弱势地位。因此，建议地方政府应有意识地向中小企业倾斜。比如可以采用担保、贷款等形式为中小企业提供资助，保证中小微科技企业在政府采购中的中标概率。

3.4 构建需求导向的本土化创新政策体系

2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要》将城镇化、人口健康等问题纳入国家创新战略，标志着我国创新政策导向与社会问题紧密结合。未来应进一步加大对社会民生领域的科技投入力度，以科技创新提升民生福祉为根本宗旨，设立需求导向的科技项目，比如pm2.5、水体富营养化等重大民生项目技术攻关，着力营造创新动力强劲、基于本土化的创新生态体系，促进创新的本土社会效益最大化。

［1］李万，常静，王敏杰，等.创新3.0与创新生态系统［J］.科学学研究，2014（12）：1761-1770.

［2］樊春良，马小亮.美国科技政策科学的发展及其对中国的启示［J］.中国软科学，2013（10）：168-181.

［3］欧盟“精明专业化政策”是怎么引导区域创新的［N］.东方早报，2014-11-11.

［4］任胜钢，李丽.发达国家政府采购促进高新技术产业发展的政策比较及启示［J］.中国科技论坛，2008（3）：135-139.

［5］傅碧霄.欧盟国家政府采购促进科技创新的经验［J］.管理观察，2013（9）：1-2.

［6］英国创新体系的最新发展趋势及举措［N］.光明日报，2014-04-06.