财政性科技经费监管体系探析

杨大庆 吴永宁

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

党的十八大提出，要大力实施创新驱动发展战略，高度重视科技创新工作。随着财政性科技经费投入的快速增长，相关部门纷纷加强了科技经费监管，对确保科技经费的规范使用、提高使用效率发挥了积极作用。但是，由于财政性科技经费监管体系还不完善，难以有效地发挥监管作用，科技经费违规使用事件不断发生。在新形势下，健全财政性科技经费监管的体系，全方位加强科技经费管理职能，提高科技经费使用效益具有重要意义。

1 我国财政性科技经费监管体系建设取得的进展

近年来，我国科技行政主管部门加大了财政性科技经费监管，在监管体系建设上取得了不少成绩。

1.1 监管制度体系日益健全

近年来，国家在财政性科技经费监管制度建设方面做了很多有益的工作，取得了不少成果，建立健全了一批法律法规和部门规章，使对科技经费监管有章可循。“十一五”以来，国家发布的法律法规和部门规章包括：《中华人民共和国科学技术进步法》《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》《关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》《关于严肃财经纪律规范国家科技计划课题经费使用和加强监管的通知》《财政部、科技部关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》[1]。这些制度有力地加强和改进了财政性科技经费的使用和管理。

1.2 监管队伍体系初步形成

2008年，科技部成立了科技经费监管服务中心，专职负责对国家财政性科技经费的监管和服务工作。该中心运用各种监管手段，组织实施了上千个国家科技计划项目和课题的财务监督检查，发现了一大批经费管理存在的问题，收集到大量经费使用单位的反馈意见。科技部还遴选了近四百家会计（审计）师事务所，利用专项财务审计检查等方法对科技经费实施全方位、全过程的监管，提高了科技资金的利用效率。此外，我国还建立了科技经费评审专家库，有效地发挥相关专家在财政性科技项目预算评估评审、财务验收和绩效评价当中的作用。宁夏、天津、内蒙古等成立了省级科技经费监管服务中心（独立事业法人），重庆、江苏、山东、湖南等在科技厅直属机构中内设和加挂了科技经费监管服务中心[2]。

2 我国财政性科技经费监管体系存在的问题

2.1 政府监督主体作用有待加强

目前，我国大多数的省级科技主管部门尚未设立独立的科技计划经费监管机构，大多由相关处室和纪检监察室配合履行监管职能，专业监管人员不足，专业性不强可能导致监管不力，难以形成有效的监督管理。此外，我国的科技计划经费缺乏立法部门、审计部门以及社会公众的参与，监督结果也很少向社会进行公示，社会公众对科技计划经费使用和分配的监督缺位[3]。

2.2 承担单位内部监督体系有欠缺

科技计划项目的承担单位熟悉项目负责人情况，有条件对科技计划经费进行内部监管。但是，我国科技经费的内部监管还存在不主动、不全面等问题。多数承担单位只是被动接受外部机关或者根据外部要求委托相关会计师事务所开展，主动开展经费监管的单位还是相对较少。监管审计不是针对全部科研项目，主要是针对重大项目，审计覆盖面较窄。多数承担单位出于结题验收顺利的考虑，对经费使用情况往往“睁一只眼闭一只眼”，应付了事。

2.3 社会化监管主体发挥作用有限

一是科技经费监管服务中心功能不完善。我国多数省市的科技经费监管服务中心还处于空白状态，现有的科技经费监管服务中心存在机构不独立、专业性人才缺乏、制度不完善、信息化建设滞后等问题。从角色定位看，科技经费监管服务中心既协助监管业务执行部门和项目承担单位开展工作，承担内部监管职能；又受科技主管部门委托，负责监管社会中介机构和项目承担单位，承担外部监督职能。我国虽然已经颁发实施了第三方经费管理办法，但是第三方缺乏有效的制约手段，相关管理部门对第三方的审计检查不够重视。

二是社会中介组织监管效果不佳。总体而言，目前从事科技计划经费审计工作的会计（审计）师事务所的审计水平有待提高。投入的业务人员有限，人员资质、经验往往难以保证；执行业务的时间往往较短，组织管理较为松散，甚至存在业务外包的现象，相关审计证据的可信度不强，很多经费使用中的违规行为未披露。同时会计（审计）师事务所既接受科技计划经费监管部门的委托，对科技计划项目开展财务审计活动；也接受科技计划项目的承担单位的委托进行财务审计，两种审计职能存在着相互影响的可能性，甚至部分机构出现串通的情况。

3 健全我国财政性科技经费监管体系的对策

要加强宏观层面的统筹规划，建立政府监督、承担单位监督和外部监督的“三级监督体系”。加快建立中央与地方之间以及部门之间的管理协调机制，实行上下联动、横向联合，国家、省、市、县各级科技主管部门密切配合，形成立体监督体系。

3.1 政府监管体系

科技计划经费管理是一项细致而复杂的系统工程，需要从完善科技计划经费的管理制度、建立定期检查和临时抽查相结合、多部门联动监管的监管体系，堵塞监管漏洞，保障科技计划经费的良好运行和使用。

3.1.1 科技纪检监察部门

发挥统筹协调功能，全程参与各种科技计划项目的事前、事中和事后监管，并负责监管成果的公开和党纪行政责任的追究。建立科研信用系统，对违规的负责人采取通报批评、暂停项目拨款、不通过财务验收、终止项目执行、追回已拨项目资金、取消一定期限内项目申报资格等措施进行处理，违纪违法的移交司法部门处理。对于科技计划经费管理不力的承担单位，采取约谈单位法人代表、通报批评、减少或限制项目申报等处理措施，并取消本年度获得科技奖励、荣誉称号、年终评奖的资格。涉嫌违纪违法的财务或主管人员移交司法部门处理。

3.1.2 科技主管部门财务机构

重点负责科技计划经费预决算，并监督预算的执行，配合上级主管部门的专项审计和例行审计，指导下级科技计划经费监管工作。

3.1.3 科技项目主管部门

负责本领域项目的事前审核、事中监督、事后评审等工作，配合财务部门开展科技计划经费的监督审核活动。组织实施重大项目的外部评估活动，建设评审专家数据库。

3.1.4 科技经费监管服务中心

承办科技计划（专项）经费预算执行、使用监管相关的专业技术性服务工作以及预算评估评审与绩效评价的具体工作。

3.1.5 审计行政主管部门

组织审计与省级财政有缴拨款关系的科技主管部门及下属单位的财政收支情况；组织开展相关专项审计调查。

3.1.6 人大财政主管部门

制订科技计划经费监管的法律法规，加强顶层设计。开展重大项目的专项检查活动和巡视活动。

3.2 内部监管体系

3.2.1 承担单位主要负责人

要高度重视科技计划经费监管工作，建立完善的监管制度，确保监管机制的良性运转。

3.2.2 承担单位财务部门

应将科技计划经费应纳入内部财务管理之中，从维护财经纪律角度来强化科技计划经费管理。密切关注和加强对科技计划经费的事前、事中、事后多阶段的过程管理。

3.2.3 承担单位科研部门

负责本单位各类科技计划项目的经费监管，组织重大项目的内部经费评估，挤出虚报费用开支的“水分”。

3.2.4 承担单位纪检监察部门

建立本单位科研信用记录。对违规使用科技计划经费的负责人，采取约谈、训诫、警告、限期改正和通报批评等措施进行处理。对逾期不改或多次违规的负责人，会同财务、科研部门采取暂停项目拨款、不通过财务验收、终止项目执行、追回已拨项目资金、取消一定期限内项目申报资格等措施进行处理。涉嫌违法的，移交司法部门处理。

3.2.5 承担单位审计部门

发挥内设机构熟悉本单位财务状况的优势，直接对课题经费使用进行专项审计。对一些重大项目在外审之前进行单位内部的预审，使可能存在的问题在外审之前能得以纠正。

3.3 外部监督体系

3.3.1 第三方审计监督体系

严格对社会审计机构的管理，建立会计（审计）师事务所的准入机制和末位淘汰制度。要建立科学的准入评价标准，主要依据其管理水平和完成工作的质量对其考核评分；建立动态评审机制，对承担科技计划经费监管评审的会计师事务所的服务质量进行考核打分，实行优胜劣汰，并建立黑名单制度；建立监管运行过程中的红黄牌制度，对敷衍塞责、不认真履行相关服务规定的会计师事务所出示黄牌警告，对经警告仍不改正的会计师事务所出示红牌，取消其参与科技计划经费监管业务的资格。

3.3.2 外部评估机构

大力引入专业化、市场化的第三方评估机制，有效解决政府监督乏力、内部监督护短的问题。在事前评审过程中，第三方评估机构要准确评议相关科研设备、科研周期等经费构成，尽可能挤掉虚报水分，避免科研欺诈。在事中监督中，第三方机构提高科技计划经费使用透明度，避免行政机构对科技项目的影响；在事后监管中，第三方机构对科技计划项目的行政费用、人工费用、科研成果价值进行总体测评，对发现的问题而且不能说明合法理由的，承担单位的纪检监察部门要进行调查，存在违法犯罪的要移送司法机关。

3.3.3 建立专业监督系统

必须在便于科研与有效监督之间选择合适的平衡点，不能因为部分人非法使用经费而无限制地加码监督。科技计划经费有着专业性、知识性等特点，需要成立专门的科研监督委员会进行专业性的监督。科研项目需要的经费、使用合理性及其科研成果目标的完成情况等问题专业性极强，政府、司法、媒体等外部力量来无法解决。为此，必须由中立性的专业监督委员会来发挥专业作用。专业监督委员会严格审查科技计划经费的申报材料及科研成果，防止科研项目申报小题大做、重复申报，对科研成果进行严格验收，防止科研项目成果出现虎头蛇尾、弄虚作假。通过建立全国性、分领域的专家库系统，对不同行业申报材料和科研成果进行监督、验收，实现监督者与被监督者互不见面。结合评审项目学科性质，优化配置专家资源，改善专家与项目之间的匹配性。在适当范围内公示具名评审意见。建立评审专家信誉和责任制度，提高专家评审费用，形成同行评议、信息公开与举报审查三者良性互动的科研评价体系[4]。

3.3.4 全社会监管体系

坚持监管信息公开，接受社会舆论监督。科技计划项目全流程公开，从项目申报指南编制、项目征集、形式审查结果、专家网络评审结果、专家论证结果、立项情况、中期检查结果、验收结果等都须在网上向社会公众公开。强化对经费分配环节的过程监督，将科研项目经费的执行情况定期公开，包括在必要的保密措施下对预算安排结果公开、实行预算额度事前公开、项目经费使用效果予以公示等。科研机构、科研人员、中介组织、企业等主体广泛、深入地参与到科技计划经费的监管中去，推动经费监管的科学化、民主化。

［1］ 王秀云，等.财政性科研经费管理之改进思考［J］.财会月刊，2013（14）.

［2］ 周忠民.试论我国科技经费的监督管理［J］.中国集体经济，2010（36）.

［3］ 殷献民，等.财政性科研经费的使用问题及政策建议［J］.北京社会科学，2012（6）.

［4］ 刘旭.我国科技计划经费监管问题研究［D］.财政部财政科学研究所，2011.