公共交通城乡一体化研究——以安阳市为例

冯湘军 侯典鑫

（安阳市公共交通总公司，河南 安阳 455000）

公共交通城乡一体化，是打破城乡客运“二元化”管理体制和运行机制，统筹城乡交通资源，实现城市与县、乡、村客运线路公交化运作，最大限度满足群众出行需求，适应新时期经济社会城乡均等化发展的新型交通模式。实现公共交通城乡一体化，是事关民生的公益事业，是践行群众路线、促进社会和谐的具体行动。

一直以来，安阳市城乡客运市场是城乡分割的“二元化”经营局面，城乡客运由城市公交、农村客运和“城乡公交”三种形式。城市公交实行国有企业管理，运营规范；现有农村客运班线基本上是个体经营和个体挂靠经营，放任无管理，政府监管难度大；“城乡公交”具有统一组织形式，但管理较为松散，文明服务意识差。

1 现有体制下城乡客运存在的突出问题

1.1 现行城乡客运体制导致公益性与逐利性矛盾难以协调

目前，安阳市农村客运车辆基本上是个体私营车辆和挂靠车辆，由于个体经营者往往追求利润最大化，从而忽视社会公益性，致使政府公益政策落实不到位，如：车辆班次延误、不准点，青少年学生、70 岁以上的老年人乘车得不到优惠、边远农村群众乘车难等问题。

1.2 现行城乡客运体制引发的社会矛盾和不稳定因素增多

一是采用承包经营、农村客运股份制公司经营模式，公司与承包经营者在利益格局上形成两张皮，承包经营者各自为政，公司和政府职能部门疏于管理，也管不了。二是由于安阳市城乡一体化建设不断深入，城市范围的不断扩大，原有的城市、农村区域格局发生改变，致使城区公交与农村客运线路重叠交叉，共营路段增加，两者利益矛盾增多。三是农村客运公司虽有机构设置、岗位设置，但管理松散，存在严重的安全事故隐患。

1.3 现行城乡客运体制满足不了群众的出行需求

随着城镇化进程加快，农村客运班线“散、小、弱、差”、经营行为不规范、服务质量差等问题日益突现，已不能适应城乡居民需求和城市化进程需要。农村客运票价监管难，随意涨票价现象比较普遍；其司乘人员文明服务意识淡漠，抽烟、聊天、说话粗俗等不文明现象严重。由于现行体制的束缚，农村客运班线的首末站、节点中转站、港湾式停靠站的建设滞后，同时，车辆更新难，由于个体车主看重眼前利益，忽视长远效益，如果没有政府的扶持，营运车辆的档次难以提高，满足不了群众出行需求。

2 实施公共交通城乡一体化的必要性

2.1 实现公共服务均等化的需要

公共服务是现代政府的主要职能之一，如何加快公共服务均等化，实现区域统筹、城乡统筹，让人民共享改革发展成果，是各级政府所面临的重大课题。城乡公交恰恰属于实现城乡统筹发展的基本公共服务领域，需要在公共财政支持下逐步实现均等化目标[1]。

2.2 理顺产权和完善管理体制的需要

我们现行的产权模式和管理体制已经与经济社会的发展不相适应，体制、机制需要创新。实施公共交通城乡一体化，有利于打破城市公交和农村客运、公车公营和个体私营的多元分割格局，整合和优化城乡公共交通资源，促进城乡公共交通事业协调发展。

2.3 引导消费促进经济健康发展的需要

如何进一步拉动农村消费，是培育新的消费增长点的关键[2]。完善、便捷、低成本、全天候的公共交通可以合理引导和激发农村居民的消费欲望，逐渐改变其生活消费观念，为农民进城消费提供交通便利。公共财政多投入一分，农民消费出行成本就减少一分，而带来的消费拉动对经济发展的好处却会倍增[3]。

2.4 提高城市品位，塑造城市良好形象的需要

实施公共交通城乡一体化，城市公交布局将会更加合理，基础设施将会得到整体提升，服务质量也将不断得到优化。如此一来，有利于消除一些不和谐音符，提升安阳整体品位，美化安阳对外形象，改善安阳投资环境，增强安阳区位竞争优势。

3 周边城市和先进城市的成功做法

3.1 邯郸

邯郸公交总公司运营范围为中心城区和邯郸县县域，由中心城区向外呈放射状，由15 条线路通向邯郸县各个乡镇，最长的线路单程22 公里。2010年，采取邯郸公交总公司控股51%、邯郸万合集团（由邯运公司改制成立）持股49%，两家合作改造、开通了邯郸至永年县城、邯郸至成安县城2条线路。

3.2 长治

2005年采取财政补贴、企业自筹相结合的方式，由公交总公司收购了长治至路城县的70台个体车，并新购车辆100台，对此条线路进行了公交化改造。2012年，长治市政府出台文件，长治通向各县城的客运线路，个体车辆8年经营期满后，市公交总公司优先收购进行改造。长治市下辖的长治县、长子县将县城区的公交线路委托长治市公交总公司管理，由县财政负担运行费用，实行“免费公交”。

3.3 新乡

2012年，新乡市政府办公室出台了《关于加快推进全市城乡道路客运一体化发展意见》，提出用3年时间，全面完成城乡道路客运一体化任务。其中，新乡县由公交总公司实施，封丘县、原阳县、获嘉县、辉县、卫辉由新运公司实施。新乡县政府委托新乡公交总公司经营新乡县内客运线路，新乡市公交总公司投资2 000 万，收购新乡县12 条线路，最高单车补偿22 万。又投入3 000 万新购100台车辆，线路公交化改造后，票价下降30%，刷卡更优惠，让群众享受了公交服务。

3.4 邢台

2001年，邢台公交公司在南和县委、县政府的大力支持和帮助下，在南和县成立了南和公交分公司，在县域内实现公交化运营，各大乡镇、较大自然村全部通行公交车，解决了南和农民群众出行难的问题。2010年5月，又开通了市区至南和县城的111 路公交车。从而，在市区和南和县实现了中心城区与卫星城之间点对点连接、各乡镇、村枢纽辐射，公交线路联网成片的城乡公交一体化运营，形成了倍受河北省交通运输厅认可的“南和模式”。

3.5 嘉兴

浙江嘉兴市早在2004年的时候就出台了《嘉兴市城乡公交一体化规划》，之后，连续五年将“公交优先”列为民生工程。在具体改造过程中，对民营化的城乡公交线路经营到期后，由国有公交企业经营，并鼓励未到期线路经营者提前终止经营，接受国有公交企业整车收购。改革涉及的民营公交从业人员根据自愿选择原则，由国有公交企业安置或自谋职业。到2011年，以承包挂靠经营方式为主的202辆民营城乡公交车，全部挂上了“国字号”。

4 推进安阳市公共交通城乡一体化的基本原则

结合安阳实际，推进安阳市公共交通城乡一体化应注意把握以下原则：

4.1 统一协调原则

各级政府、市直相关部门要树立“大交通、大公交”的理念，打破行政区划界限，充分发挥公交资源网络化优势，实行资源共享，确立城市公共交通在城市交通中的主导地位。

4.2 公交优先原则

各级政府、市直相关部门要从城市发展的长远角度出发，把公共交通的建设、管理放在优先位置，在资金、用地、税收等方面给予政策扶持，使城乡公共交通能以畅通的道路、良好的车况、布局合理的线网站点，为广大群众出行提供更多、更快、更好地服务。

4.3 有序推进原则

对现有农村客运个体车辆和挂靠车辆，应根据线路经营年限和自愿原则，通过对经营线路收购、股份制改造等形式进行整合，成立权责明确、产权明晰、管理科学的紧密型经济实体，有序推进公共交通城乡一体化工作。

4.4 便民利民原则

以“群众满意”为根本出发点，合理开设公交线路，始发站、线路走向、停靠站点的设置，要尽量方便群众，努力做到“零距离”换乘。新投入的公交车要全部采用智能IC卡付费，让群众享受各种优惠。

4.5 划区经营原则

根据规模经营的要求，综合考虑道路走向、热线和冷线合理搭配等因素，将经营企业的经营范围由原先按线路划定改为按区域划定，实行热线补冷线的合理搭配，以解决支线乘客出行难问题。

5 推进安阳市公共交通城乡一体化的基础工作

5.1 科学编制公共交通城乡一体化规划

要遵循以人为本、科学高效、互惠互利、合理布局、网络优化的发展原则，制定出《安阳市公共交通城乡一体化发展规划》，明确安阳市公共交通城乡一体化发展的方向和思路。结合安阳市的路网实际、线路分布以及群众需求，统筹规划城乡公交线路和站点，坚持“三同步”原则，即公交线网同步规划、公交场站同步建设、公交企业同步发展的原则。从方便群众的角度考虑，建设、完善交通换乘枢纽及配置，形成相互衔接、资源共享、布局合理、方便快捷、服务优质、畅通有序的公共交通网络运行机制，为城乡居民提供安全、经济、舒适、便捷的客运服务，为加快城乡统筹发展，全面建设小康社会提供良好的交通保障。

5.2 统一城乡公共交通运行标准

统一营运车型，投入营运的车型要求与路况配套，同线路车辆原则上要求同等档次。统一运价标准，本着“公共服务、让利于民、低票价”的原则，合理确定票价。统一标识编号，实行统一的标识编号，在车辆前后和车身标明线路标志。统一税费政策，统一运价标准，统一服务标准。按“五定、四统一、两保”（定线路、定班次、定时间、定票价、定站点，统一排班、统一调度、统一结算、统一票价，保零距离换乘、保安全有序运行）的要求规范运行。

5.3 完善城乡公共交通配套设施建设

要加快中转换乘站、港湾式停靠站、首末站回车场等站场建设。对乡村道路的站、牌等交通设施的维修、更新和养护，统一纳入农村公路养护管理体系。加快推进公交智能化建设，构建以GPS定位系统、视频监控等高新技术为基础的公交智能化平台，积极推广IC卡，方便市民乘车结算，同时，为行业管理部门提供基础数据，不断提升智能化公交综合服务能力。

5.4 加大城乡公共交通统筹发展政策扶持力度

公共交通是社会公益性事业，要坚持政府投入为主导，制定有利于公交可持续发展的扶持政策，建立科学合理的财政补助机制。市财政要设立市城乡公共交通统筹发展专项补助资金和减免相关企业税费，主要用于实行公交化运营企业的营业性亏损补助、政策性亏损补助及车辆技改、购车贴息补助。加大公交场站建设政策扶持力度。优先安排公交发展所需的公共交通设施建设用地，对公共交通用地按划拨方式供给。对公共交通中转换乘站、港湾式停靠站、首末站回车场等公交基础配套设施建设，市财政应给予适当补助。交通主管部门要积极向上级主管部门争取政策和资金补助。

5.5 加强运输市场监管，维护运输市场秩序

交通、公安、城管执法局等部门要加强合作，探索创新执法模式，加大对全市“非法营运”车辆的打击力度，努力净化市场经营环境，积极培育和发展公交客运市场，促进安阳公交客运行业的健康、平稳、有序发展。

6 推进安阳市公共交通城乡一体化的实施步骤

6.1 构建“1+3”公共交通一体化格局

“1”即一个中心，以市区为中心，向外辐射，由安阳公交总公司为主体，向外延伸公交线路，覆盖安阳县各个乡镇。“3”即以林州、内黄、汤阴为三个副中心，将公交线路开通到各个乡镇，覆盖到各个行政村。

6.2 构建三级公交网

一级城乡公交网，是指安阳市建成区内公交线路、通往各县（市）的公交线路。二级城乡公交网，是指安阳市通往四区所辖乡镇、村的公交线路；各县（市）城市通往所辖各乡（镇、街道）、村的公交线路。三级城乡公交网，是指县（市）内乡（镇、街道）与乡（镇、街道）之间的公交线路，乡（镇、街道）到所辖村的公交线路。近期目标：3至5年内，加快形成一级、二级的城乡公交网。远期目标：构建三级城乡公交网。

6.3 按照“三步走”进行改造

第一步：按照安阳市构建“1+4”都市圈的发展战略，目前，安阳至白璧、安阳至柏庄已开通公交线路，安阳至汤阴、安阳至水冶还没有开通公交线路。因此，推进公共交通城乡一体化要以开通安汤、安水公交线路为突破口。沿中华路延伸50 路公交线到汤阴县城，恢复沿107国道的安阳至汤阴县城的10路公交线，恢复安阳到水冶的6路公交线。以这3条线路公交化改造为突破口，逐步推进安阳市公共交通一体化进程。

模式一：国有收购。可以采取财政补贴，公交总公司统一收购个体车辆和挂靠车辆。收购价格由车辆现值、剩余经营期预期收益、奖励组成，委托专业机构进行公平公正作价评估，制定收购方案。对“提前终止经营”的个体车辆和持靠车辆，在收购日期截止前签订收购协议并按时完成交车手续的，除获取车辆现值和剩余经营期预期收益外，可以进行合理收益补偿。模式二：股份制改造。可以采取市公交总公司控股的形式，个体车辆和挂靠车辆评估作价后入股分红，发起成立新的公司，实行公司化运营。

第二步：安阳县域客运线路公交化改造。安阳县政府委托市公交总公司经营县域内所有客运线路，可以成立市公交总公司安阳县分公司或者安阳县公交公司。可根据线路情况，选择具体的改造模式，可以是一次性收购安阳县域内所有车辆，也可以采取股份制改造的形式。

第三步：安阳至林州、安阳至内黄和林州、内黄、汤阴县域内的客运线路公交化改造。

各县市按照“政府主导、国有主体、公车公营”的原则，根据实情确定运营主体和改造模式，可以成立国有独资公司或者国有控股公司，对个体车辆和挂靠车辆进行收购改造，实现公司化运营。也可以待个体车辆和挂靠车辆经营期满后退市，不再审批新的个体车辆和挂靠车辆，统一开通公交车，期满一条，开通一条，逐步实现公共交通城乡一体化。

7 推进安阳市公共交通城乡一体化的保障机制

7.1 形成一个多部门协调配合的工作机制

为确保公共交通城乡一体化顺利实施，要成立由政府主要领导、分管领导和县市区、市直相关部门主要负责人共同参加的领导小组。领导小组下设办公室，负责研究制定实施方案、政策措施，做好政策协调、宣传，社会稳定、信访接待和日常事务等工作。

7.2 建立一个支持公交优先发展的长效政策

结合安阳市实际，根据交通运输部、省交通运输厅积极推进农村客运公交化改造、加快实现城乡客运一体化的战略部署，借鉴先进城市经验和做法，广泛征求社会各界的意见建议，由市委市政府研究出台《关于全市公共交通城乡一体化的实施意见》和工作方案，明确工作重点、推进模式和实施步骤。市政府要不断加大财政对公交发展的支持力度，按照市、县两级政府分级分担原则，建立完善对公交的专项补偿补贴机制，包括刷卡优惠政策补偿、指令性任务补贴、新增或更新车辆补贴、车辆环保化改造补贴、燃油上涨补贴等。

7.3 制定一个公开公正公平的评估机制

农村客运班线公交化改革涉及运输企业、个体经营户的切身利益，改革中如何平衡运输企业、个体经营户、基层群众等多方利益，如何筹措改革资金，在不影响正常运营的情况下使原有的农村客车顺利退市，完成新老车辆和运营体制无缝隙交接，是改革中的重点和难点。要委托中介评估机构对每一条线路、每辆车的残值进行评估，广泛征求客运业户意见，科学制定车辆置换和货币补偿方案，由个体经营户自主选择，原个体经营户签订收购合同并收到经济补偿后，退出经营市场。

7.4 构建一个推进公共交通一体化的工作督查机制

市公共交通城乡一体化小组办公室要建立健全工作进度督查通报制度，加强督查考核。要列入县市区和各职能部门年度目标责任制考核内容，研究制定切实可行的考核办法。县市区、各职能部门要强化领导责任，严格责任追究，切实把责任和措施落实到位。对工作不到位，组织不得力的单位和个人要追究责任；对违法、违纪行为，要从严查处，确保公共交通城乡一体化各项工作的顺利完成。

7.5 建立一个对城市公共交通企业综合考核监管的长效机制

加强对企业经营成本考核。明确公交企业的成本标准，测算、审核和评价公交企业经营状况，以促进公交企业控制成本、规范营收。加强服务质量考核，采用行业管理部门抽查、社会各界监督检查、企业内部组织自查相结合的方式，定期和不定期对企业的经营行为、服务质量、管理水平、安全生产、社会责任等进行综合评价，促进公交行业健康发展。运用现代科技手段，积极推进智能公交系统建设，建设市区智能公交系统行业管理平台，加强行业管理，提高营运效率，彻底改变分散的个体经营模式，尽快形成高效、畅达、舒适、安全、便捷的公共交通城乡一体化服务体系。

［1］ 新乡市政府办公室.关于加快推进全市城乡道路客运一体化发展意见［C］.2013.

［2］ 濮阳市人民政府.常务会议纪要（第4号）［C］.2013.

［3］ 濮阳市城市公交体制改革工作领导小组.城市公交车辆运营体制改革实施方案［C］.2013.