国土空间规划下的生态环境保护研究

王忠民 张磊 王培山

(1.成武县自然资源和规划局 山东菏泽 274200;2.寿光市自然资源和规划局 山东潍坊 262700;3.济南润信地理信息工程有限公司 山东济南 250014)

国土空间规划是我国对国土进行合理开发的重要手段，其风险可以提高我国对国土的综合利用率还可以进一步实现，对国土的科学治理，提升国家对国土的宏观调控效果。从国土空间规划的应用来分析，在应用过程中要严格把握国家发展规划的风向标，以我国国土空间的划分为基础，在构建规划体系的过程中还要注意不同地区的专项规划和区域规划，将具有地区特色的专项规划作为规划体系的支撑内容。国土空间规划具有清晰边界、精准定位、可以实现功能互补等特点，是我国空间发展的重要指南，可以帮助我国构建国土空间可持续发展的蓝图。我国将国土空间规划体系，按照规划的成绩进行划分，不同的层级具有不同的特色，且根据不同地区的区域特色来制定规划体系，使规划体系具有非常突出的管理特点，并以此为基础，对国土空间规划进行深入的探究。在生态环境保护方面可以通过对水进行区分来建立生态保护屏障，并进一步建立生态网，以此来对生态环境进行系统的保护[1]。在土地资源管理中生态环境的优化和恢复是重要的内容且与国土空间规划联系紧密，基于此，相关单位应该进一步加深对两者之间联系的认知，提高工作效果与新时代资源管理要求的契合度。

1 基于生态文明规划领土的重要性

1.1 树立生态观，探索生态文明

随着时代的发展，人们越来越重视与自然环境的关系，积极探索实现人与自然和谐共处的方法。新时代的空间规划工作必须融入生态文明，符合生态文明的地理和空间要求。因此，相关单位需要对国土空间总体规划院的各个方面以及工作流程进行调整[2]，应当执行绿色战略，支持国家生态文明的建设，整合生态文明标准化相关试点示范工作，支持具有挑战性的相关改革举措。

1.2 开辟通往生态的新道路

良好的生态环境是属于全人类的公共利益。当前生态环境危机是我国乃至全世界普遍存在的结构问题。因此，相关工作者应当支持生态文明的建设，提高生态环境质量的管理体系和生态保护机制[3]，为守护绿水蓝天、实现环境治理现代化的目标而奋斗。

1.3 优先考虑生态和优化空间规划系统

为加强绿色文明的建设，应当关注绿色发展优先事项，探索高质量的发展，并规划新时代需要的绿色发展战略目标。在我国空间规划的早期，相关部门很少关注环境问题，这在空间规划系统中造成了许多的后续生态问题，特别是在生态环境方面。因此，建立生态环境的土地规划，可以纠正传统空间规划中的环境缺陷，并将在优化空间系统中发挥重要的改善作用[4]。

2 空间规划与生态环境的逻辑关系

空间规划具有生态保护的内涵，会制订相关的生态安全底线、生态保护、生态恢复以及环境的承载力等规划内容。无论是各级规划的内容还是特定性质，都与生态环境的优化相关。

2.1 空间规划基于资源利用和环境可持续性的评估

评估资源和环境是规划和决策的重要依据，并且在空间规划和结构调整，以及空间控制机制的建立中起着重要作用[5]。在土地利用规划方案中，需要对环境资源和能力，以及土地规划的适用性进行有效评估，为空间规划和环境保护奠定必要的基础。

2.2 空间规划的主要任务是优化环境

空间规划的主要内容有生产空间、居住空间和美丽生态创建空间的设计，为了适应新时代的要求，需要在空间规划的过程中创建符合生态文明的生态区。设计和构建生态区的主要意义是对生态环境进行保护，实现可持续发展，也就是说在生态文明秩序下，空间规划的主要任务是不断地优化生态环境。我国的社会经济发展速度不断提升，经济大规模增长的过程中，生态环境遭到了破坏，环境污染的情况进一步加剧，在此背景下对于各类资源的约束更加严格[6]。我国已经将生态文明纳入了发展体系之中，明确了生态环境保护的意义，并采取了相关的措施解决生态环境的问题。在生态环境保护的过程中，空间规划可以进一步实现生态与人们生活的有序和谐发展，可以为生态文明建设提供极大的助力。

2.3 空间规划是调节经济发展与生态之间互动的工具

科学合理地构建空间规划体系，可以进一步调节经济发展与生态环境保护之间的协调性，实现两者在发展过程中互补互助。在构建空间规划体系的过程中要充分考虑周围生态环境的众多因素，在可以承担生态环境压力的基础上优化空间规划体系，以此来提高区域发展以及区域内环境保护工作的质量。就实际情况来看，在资源管理以及环境优化方面能存在很多问题，需要进一步探索。要进一步解决资源管理以及生态环境的问题，就需要对资源进行全面的研究，同时要充分考虑环境发展的可持续性，研究的结果为土地空间规划提供参考，同时为环境保护提供数据支持。除此之外，全面的资源勘探以及环境承载力评估不仅为土地规划服务，而且还为环境和资源提供基础，并在可持续发展中发挥领导作用[7]。

2.4 可持续的空间规划策略可为优化生态环境提供方向指导

国土空间规划的最终目标是为社会发展提供资源和环境。关于空间规划以及生态环境优化的持续战略发展研究中，以及可持续发展过程中出现的问题，需要进行综合研究和评估，将有助于为环境生态环境优化提供明确的指导方向。因此，应在资源和环境的发展框架内有效地控制土地和空间活动，应通过土地和空间合理有效的利用资源，改善环境和恢复生态，有效地促进资源的再生，为生态环境可持续性发展提供资源的承载能力[8]。

2.5 增加土地规划参与，为优化生态环境提供切入点

空间规划的目的是提高人类居住的生活质量，公众也需要对其居住的环境条件有更深入的了解。因此，公众参与区域规划有助于计划的广泛接受和实施，同时有助于提高土地和区域规划的运营可行性，能够解决人们面临的生态问题，并有效地支持生态环境的持续优化发展[9]。

2.6 切实实施领土规划，为生态环境的优化提供制度保障

国土空间规划的准备和实施可以进一步提高资源的利用率，在条件允许的范围内实现资源的节约，提升资源管理工作的效果。任何形式的规划都需要科学有效的实施、取得一定的效果，才具有现实应用的价值和意义，国土空间规划亦是如此。在国土空间规划实施的过程中，需要注重规划从静态转变为动态的连接。执行规划的过程中要对规划的结果进行核实，并不断地接收执行规划时的反馈。除此之外，还可以以法律为基础，通过立法来对规划实施进行保障[10]。

3 国土空间规划中生态红线如何划定

3.1 原有生态保护红线划定评估

3.1.1 划定界限的合理性

第一，保持自然边界一致性，将生态保护红线与三调数据中耕地、林地、草地、水域等地类图斑边界进行匹配分析，对其边界不一致或穿越分割图斑的情况进行调整。

第二，保持与各类保护区边界的一致性，将生态保护红线与可明确边界的自然保护地进行匹配分析。判断国家森林公园、省级自然保护区、水源保护区等是否包含在生态保护红线范围之内。

3.1.2 梳理应划尽划情况

第一，进行“双评价”生态重要性评价成果分析，分析生态功能极重要区，以及生态极脆弱区划入生态保护红线的情况。

第二，分析国家公园、自然保护区、森林公园的生态保育区和核心景观区、风景名胜区的核心景区、地质公园的地质遗迹保护区、世界自然遗产的核心区和缓冲区、湿地公园的湿地保育区和恢复重建区、饮用水水源地的一级保护区、水产种质资源保护区的核心区，以及其他有必要实施严格保护的区域划入生态保护红线的情况。

3.1.3 识别矛盾冲突情况

统筹分析各类资源数据，分别与生态保护红线进行冲突分析。包括与三调地类图斑、与永久基本农田保护区及永久基本农田储备区、与人工商品林、与基本草原和承包草原、与城镇规划范围、与矿产资源进行冲突分析，还包括与重大项目的衔接，与相关规划的协调性，以及分析红线内小天窗的处理，最终将问题梳理分析，结合高分遥感影像，以及实地踏勘对照，研判问题发生的原因。

3.2 生态保护红线划定的调整方案

3.2.1 矛盾调整步骤

首先，针对《三调用地分类》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类》中各级类用地，逐图斑进行矛盾分析，明确每个图斑的处理方式。其次，以三调成果、地理国情普查、自然保护区边界为基础重新对红线边界进行勾绘、纠偏；对没有冲突的红线内部的小天窗、缝隙，一并划入红线以保障生态系统完整性和连通性。最后，结合双评价成果，在未划入红线的生态极重要区或原自然保护地外围地带进行补划，保持局部生态系统的完整性[11]。

3.2.2 矛盾图斑处理方式

红线内矛盾处理方式主要包括退出、扣除、保留。（1）退出是指该地块仍属于红线但不再保留其属性；（2）扣除是指该地块不再属于红线；（3）保留是指该地块仍属于红线并保留其属性。遵从各地方出台的相关矛盾冲突调整规则，进行矛盾图斑分布梳理，对各类用地的矛盾图斑进行扣除、退出及保留处理。

4 加强国土空间规划与生态环境优化的途径分析

4.1 生态环境分区制度建设与实施机制分析

一个政策措施的高效执行，要求从几个方面合力推动并形成合力。政策措施的具体效力，成为有效执行的重要依据；技术手段决定了政策运用的科学性以及服务社会的可靠性；各个层次的事权界定明确，权利主体清楚，成为政策措施有效层层落实的重要保证；形成了政策措施执行成效考核评价制度，从政策实施中产生的问题将可推动措施落到实处；并建立了相应的奖励措施和惩戒措施。通过在以上重要环节中建立一个政策措施的执行闭环，确保了政策措施长期有效执行。生态环境分区管理体系的建立和执行除了考虑以上要素之外，还需考虑信息管理平台的建设。由于生态环境区域拥有很强的空间特点，而信息管理平台将成为推动区域治理发展的主要平台。同时，数据平台也是生态环境监管和各监管部门的事权互动的重要支撑手段。从立法、技术标准、事权界定、绩效评价、数据服务、相关措施六大层面研究各类生态环境分区制度的实现机理。

4.2 明确部门的职能分工

在当前新时代发展背景下，必须推动政府管理体系的变革。在国土空间规划中，明晰了各机关的具体工作职责，强化了机关间的有效协调，并通过合理统筹来保证各项工作都可以有效进行。同时，国土空间规划机关也应当意识到推进制度变化的重要性，进一步厘清各机关相互之间的具体职责，并通过机关间的高效协调，来形成起以国土空间规划机关为主导的国际合作平台，按照国家有关管理体制的新规定，高效解决各类问题，切实克服国家传统管理中的诸多矛盾，从而促进空间结构规划与管理工作的开展变得更为合理有序。

4.3 坚持工程建设和制度创新“双轮驱动”

中国农村土地整治的高速进展，为农业生态修复发展创造了实施经验。一是始终以中国农村土地整治工程体系为基础，逐步建立基于国土整治重点领域、以工程分类为引导的国家、省部级国土整治重点工程项目，区域性的国土整治模范省—生态良田示范区—标准化耕地建设示范县的工程管理体系，作为实现国家目标落地的重要承载主体，和全国各级政府不同领域以点带面的示范样板，同时通过不断完善国土整治的规划设计、技术、质量管理、投资管理和工程执行绩效等标准与规范体系，使《高标准农田建设通则》等一系列国家规范体系上升为新国标。二是充分调动了地方政府创新活力，围绕着自然资源治理的实际问题，通过土地整理实践摸索与试验，把标准化耕地建设、城乡建设用地增减挂钩、城乡低效用土地整理、低丘慢坡未利用土地开发和工矿建设项目土地整理等土地整治实践上升为国家制度，实现了财政、市场和社区在三元里共同治理的良性互动，有效整合地方财政资金、吸纳市场资金、积极引导社会公众投入资源，为国土整理持续发展奠定了基石。

4.4 加大融合力度，创新管理方式

为了进一步促进国土空间规划工作融合的有机性，需要结合当前发展现状，来积极探究管理的创新，促进融合力度的提升。由于很多传统的管理方式已经不再适合当前发展要求，所以，在新时期，国土空间规划部门需要探究各种规划过程中的问题，然后综合分析规划的重点内容，并在这个基础上制定出新的管理方式，促进规划内容的有机融合。在进行管理创新的过程当中，必须基于区域内的实际发展状况出发，不断进行创新和改进，建立完善的规划机制，继而确保各项工作都能够更有序进行。

5 结语

在国土空间规划与环境优化的过程中，需要相关部门更加注重生态文明的建设，这将使土地规划和利用更加完整和谐。生态环境与我们的生活息息相关，并且与现代化企业的生产运营直接相关，如果在开发中将其破坏，则需要在很长一段时间内才能得到恢复，甚至有可能是不可逆的。对存在的影响环境的问题需要花费更多的精力进行恢复。因此，国土空间规划中，要综合考虑环境因素，只有在空间规划计划和建设中有效地利用相关的治理系统，才不会出现无法解决的生态问题，促进人与自然，以及自然与经济得以可持续发展，共创更加友好的生态环境。