以反腐立法约束权力

王全宝

为了推动制度反腐，全国人大代表、全国人大法律委员会委员、清华大学法学院教授周光权精心准备了一份“关于加快推进反腐败国家立法的议案”，在今年两会上得到关注。

中国新闻周刊：你呼吁加快反腐败立法，初衷是什么？

周光权：腐败问题，其实质在于权力的滥用。基于此，可以考虑以“集中型”与“分散型”相结合的方式，制定《中华人民共和国反腐败法》，在宏观上整体指引，在微观上从三个方面（预防性法律、惩治性法律和监督性法律）加快和推进反腐败立法，从而形成完整的反腐败立法体系。

3月6日，习近平参加十二届全国人大三次会议江西代表团的审议时强调，要重视基层风气问题，下大气力整治发生在老百姓身边的不良行为，对随意插手基层敏感事务、截留克扣基层物资经费、处事不公、吃拿卡要、侵占群众利益等问题，必须严肃查处，绝不姑息。

要使反腐工作有法可依，有章可循，从而使反腐工作能具有长期效应，形成以“打击”为基础，以“控制”为特征，以“预防”为重点的综合治理体系。

所以我呼吁加快和推进反腐败立法，应体现惩防并举、综合治理、从严惩处、慎重准确、特殊犯罪特殊处理等原则，并注重可操作性。我认为，加快推进反腐败国家立法的核心，是制定《中华人民共和国反腐败法》。

中国新闻周刊：在你看来，目前打击腐败还存在哪些障碍？

周光权：我认为，当前反腐败面临三方面的障碍，一是观念层面的障碍。很多地方领导（尤其是县、乡两级领导）长期习惯于任意行使职权，权力受到的约束很小，观念上很难转变，法治观念和法治意识很难在短时期内养成，因此腐败问题难以根治。

二是制度层面的障碍。目前，我们还缺乏约束地方领导的有效机制;缺乏有效的追责程序和机制，违法成本极小，被追责官员很容易“复出”;选人用人上的腐败被查处的几率很小，干部被带病提拔、甚至越腐败提拔得越快的现象屡见不鲜，遵纪守法的人上升空间有限，依法办事的激励机制没有真正建立，以法治为核心的一系列反腐败配套制度远未建立。

三是操作层面的障碍。法律法规没有得到有效执行，“潜规则”盛行，买官卖官现象不是个例。目前，腐败现象盛行与地方政府不依法办事有关。无论国家层面制定多少有效的法律，只要地方政府不依法行政，政府违法就每天都在发生，就会出现很多不符合法律精神的行政行为，腐败就难以避免，法治中国建设就难以实现。

因此，在当前法治中國建设面临方方面面挑战的大背景下，通过反复梳理不难发现：通过国家反腐败立法，规范和约束权力，就是法治中国建设的基础性工作。抓好立法工作，在当下刻不容缓。没有好的立法，依法治国、法治反腐都无从谈起。

建成反腐体系，在立法的层面，最为重要的标志之一就是出台一部《中华人民共和国反腐败法》，其内容包括一些综合性与程序性的规定。具体内容为国家反腐败机关的职能、权限、职责、公职人员行为准则、任职方面的限制、相关立法的咨询程序、反腐败程序相关条款等等。

在未来的《中华人民共和国反腐败法》中，要进一步完善现有刑事法律中的贪污、贿赂犯罪的内容。当前，对贪污、贿赂犯罪的规定已经远远不能适应打击腐败的需要。

为此，《刑法修正案（九）》（草案）修改了贪污受贿犯罪的定罪量刑标准，加大对行贿犯罪的处罚力度，完善行贿犯罪财产刑的规定，进一步严格对行贿罪从宽处罚的条件。草案的规定，有着现实的合理性。今后，应该增大贿赂标的物的范围，取消“为他人谋取利益”这一受贿罪的构成要件，扩大贪污罪、挪用公款罪犯罪对象的范围，删除渎职犯罪中徇私的要求，降低滥用职权、玩忽职守罪的定罪门槛，以促进和加快反腐败国家立法。

中国新闻周刊：你提出，加快和推进反腐败国家立法，必须建构预防性法律体系，对此该如何理解？

周光权：我呼吁推进反腐败的国家立法，不是仅仅制定《反腐败法》一部法律，而是要制定一系列法律，形成“法律群”，来制度化地约束和规范公权力，有效防止腐败，从而达到治本的目标。

我认为有以下五个方面需要完善：一是抓紧制定规范化选任地方行政官员的法律。地方官员选任仅仅靠制度、政策还不够，还要靠法律。通过制定法律和改革现有选任制度，把没有实干精神而只懂得投机钻营的干部排除在选任范围之外;需要通过立法形式扩大直接选举的范围，扩大差额选举的比例。

二是制定《行政决策法》《行政执行法》等行政程序法。目前，国家制定了行政处罚法、行政强制法、行政许可法，但它们都只是规范特定种类的行政行为的法律。除此之外的其他大量行政行为（包括行政决策行为、行政检查行为、行政收费行为等），都缺少相关法律规范。只有制定《行政决策法》《行政执行法》等涵盖重大决策、行政执行等程序在内的行政程序法，才能有效解决地方公权力不受制约的问题;要依法进一步清理行政审批权力，约束政府的行政审批权、执法权，限制、取消某些地方自行设立的执法机构。

三是制定《行政绩效评价法》。目前，因为考核评价机制不合理，地方的政绩观错位，地方政府为追逐经济GDP，维护地方利益和部门利益，不惜牺牲国家利益、损害法律尊严，使得地方政府没有诚信，也没有威信。例如，个别地方政府参与、纵容野蛮拆迁，容忍生产销售伪劣产品的行为等，都造成了较为严重的影响。因此，要纠正唯经济GDP马首是瞻的做法，建立“法治GDP”，把依法行政作为政绩考核评价体系的重要组成部分。如果不通过立法确定科学合理绩效评价机制，约束地方政府权力，使之有所畏惧、“有所不为”，法治中国建设将无从谈起。

四是建立官员财产申报制。作为防止腐败发生的有效手段，起源于240年前瑞典的家庭财产收人申报制度被称为一项“阳光法案”，反腐效果已被众多国家所验证。全国人大常委会应当制定《公务员家庭财产申报法》，内容包括金融实名制度、家庭财产申报制度、遗产税与赠与税制度、公民信用保障号码制度等一系列科学的反腐败制度。在实行公民信用保障号码制度的前提下，实行金融实名制和家庭财产申报制度，将个人收入与财产拥有更加透明化。同时，扩大财产申报的财产范围和主体范围。财产申报的财产范围包括整个财产状况，除了工资、奖金、津贴、补贴等收入以外，还包括因继承、受赠、偶然所得及证券、股票等风险投资所得等等。财产申报的主体范围包括申报本人及其近亲属。财产申报的种类包括初任申报、离职申报。让公务员的财产状况始终处于有效监督之下，使腐败无处藏身。

五是建立预防和惩治贪官外逃的反腐败国际合作制度，预防并解决贪官外逃问题。

中国新闻周刊：你还提出，加快和推进反腐败国家立法必须建构惩治性法律体系，具体内容是什么？

周光权：主要是两个方面：一方面是整合力量，通过立法建立统一、独立、权威的反腐败机构。目前，我国实行多元化的反腐败组织架构，在多渠道、多形式地开展反腐工作中，取得了巨大成就。但是，这种反腐败组织体系也存在着一些不足，使反贪促廉工作存在“交叉带”和“空白带”，多个机构在案件受理、查办、移送、处理等工作环节中可能存在不协调之处。因此，需要通过立法整合反腐败力量，并赋予其全面执行反腐败法律的各种权力，高效地开展反腐败工作。

另一方面，制定《行政渎职行为问责法》。权力不受制约的重要原因是责任追究不到位。当权力行使主体认识不到自己的责任，违法零成本或者成本极低时，自然就会随意行使或者滥用权力。制定行政问责的专门法律，对于从源头上约束和规范国家公共权力，减少公权力的滥用、预防腐败有特殊意义。

中国新闻周刊：现在很多腐败案件线索来源于群众举报，对此有何立法建议？

周光权：我认为要制定《公民举报保护法》。当前，大量的腐败案件线索都来源于群众举报，这已经成为反腐败的重要手段。

但是，一方面，群众的举报量往往随着反腐败和廉政建设的大气候而上升或下降，处于起伏不定的状态;另一方面，部分举报者遭受打击报复的现象也比较突出，严重地挫伤了群众举报的积极性。因此，制定公民举报保护法，进行制度性建设就显得尤为重要。

公民举报保护法应主要包括以下几方面内容：一是受理举报的制度，包括受理机关的种类及其职责，受理程序和方法;二是对举报人的保护制度，主要包括对举报者信息的保密、对举报者的奖励以及对打击报复举报人的惩治等;三是肯定匿名举报，制定有关处理规定。

中国新闻周刊：媒体监督也是发现腐败线索的一个渠道，对此有何建议？

周光权：我认为应该制定保障舆论监督的相关法律。舆论监督能有效地发现腐败，将腐败公之于众，是反腐败的强大武器。

但是，我国目前的舆论监督仍然有待完善，监督的力度和范围有待加强，特别是市县级的舆论监督较弱，不愿监督、不敢监督的情况比较突出。要加强舆论监督，实现舆论对遏制腐败的作用，就需要制定一部统一的新闻监督法，保护新闻工作者的合法权利，从制度上规范舆论监督，让监督有法可依。

中国新闻周刊：近些年，网络反腐也逐渐增多，在立法上应该如何进行规范？

周光权：我认为应该通过立法规范“网络反腐”，确定其法律边界。网络公共领域的兴起导致公共政策合法性供给的广场化，一切公权力的运行都必须在阳光下，接受公众的监督、评判和检验。当体制内反腐的动力不足或公信力流失时，网络反腐就会出现。

但是，网络反腐也是一柄“双刃剑”，其在推动反腐进程的同时也存在偶然性、动机和目的的多元性、理性与非理性的错杂交织、话语嘈杂等问题。这些问题的出现与当下社会转型和体制改革密切相关，并可能导致一定的风险。为此，应以制度反腐替代“运动式”反腐，建立公众参与的反腐制度和机制，提升公众在网络空间的理性精神和参与意识，强化规范化运作的体制力量在反腐格局中的地位和作用，通过立法把网络反腐纳入法治轨道，防止其产生负面影响。