让审理者裁判，让裁判者负责

滑璇 王全宝

在过去一年里，司法改革的推进轰轰烈烈，知识产权法院、跨行政区划法院、最高人民法院巡回法庭等相继设立，法官员额制改革、法院人员分类化管理也拉开大幕。

在今年两会上，司法改革是热议话题之一。公众对司法改革的前景亦寄予厚望。

针对司法改革中的一些具体问题，《中国新闻周刊》专访了全国政协委员、民革中央社会和法制委员会副主任、中国人民大学法学院教授汤维建，以及全国政协委员、民盟中央常委、广东法制办主任王学成。

中国新闻周刊：现阶段，司法改革最急迫的任务是什么？

汤维建：最急迫的就是要去除司法地方化、司法行政化的两大痼疾。

各地方都会形成利益集团，通过行政的管道来影响司法，这对司法公正造成很大影响。而地方之所以能够对法院施加影响，原因之一就在于司法的行政化。法官们有的是科级、有的是处级、有的是厅局级，面对更高级别的行政领导时就会产生职业压力，从而让法官的自主性、能动性受到桎梏，影响判决的品质和效率。

现在提倡的省级法院统管下级人财物、跨行政区划法院、最高法院巡回法庭，都是破除司法地方化的尝试。而法官员额制、法院人员分类管理，都为去除司法行政化开了个好头。

中国新闻周刊：过去一年，法院系统的改革多集中在北、上、广、深等超大型城市，而对于广大中西部城市、中小城市来说，司法改革的触角仍然没有延伸过去。这些超大型城市的经验，适合其他地区借鉴吗？

汤维建：中国幅员辽阔，各地方的经济发展水平、法律职业群体专业化程度并不一致，所以司法改革的步伐必然是参差不齐的。在这一点上，没必要、也不能齐步走。

司法改革是一个逐渐融合的过程，需要有力量去带动，北、上、广、深先迈一步，并不表示中西部地区就不需要司法改革。各地要根据实际情况探索不同的方法和模式，逐渐推开。

比如审判委员会制度，在这些超大型城市中就可以取消，至少把它的规模、作用限制在最小。因为这些地方的法官素质很高、独立办案能力很强，如果出现司法不公，也不是因为法官的专业素养问题，而是司法体制和机制出了毛病。而审委会最重要的作用就是解决重大复杂的疑难案件，在这些地方，审委会存在的意义不大。但在一些中西部城市，取消审委会的时机恐怕还未成熟。

中国新闻周刊：面对司法行政化痼疾，应该如何实现司法人员的独立性？

汤维建：长期以来，我国司法机关内部实行的办案体制是一种严密的行政化模式，呈现出严格的官僚化科层性结构特征。在该结构中，法官作为案件的具体承办者，并不具有独立的办案权，而只能提出案件处理的初步意见。初步意见提出后，则由作为部门负责人的庭长等对案件的处理意见进行审核，然后有必要时尚需报院长或审判委员会，对案件的处理结果做出最终决定。这样一种办案模式和结构，与行政机关行使行政权的模式和结构完全趋同，没有显示出司法权行使的组织特征，难以保障司法人员的个体独立性。这不仅严重影响了司法的效率，造成了在诸多环节上的人浮于事，同时还为司法机关的当权者干预司法敞开了大门。尤为重要的是，出现了冤假错案，还因为经手人过多而无法追究相关人的司法责任。

可见，这种司法权力运作模式和机制应当加以改变，一方面有助于调动普通司法人员的办案积极性和能动性，另一方面还有利于落实司法责任制，从而真正做到“让审理者裁判，让裁判者负责”。

可考虑取消法院审判庭的业务处室，对法官实行扁平化管理，消除办案组织模式结构中的中间层，法官直接面向法院院长;模仿大学的学科群模式，建立司法业务群制度，分为民事法官业务群、行政法官业务群和刑事法官业务群，业务群仅仅讨论行使职权中的业务问题，此外别无职权;该业务群仅设业务召集人，而不设行政级别的管理人员，每个法官独立办案，自负其责。

中国新闻周刊：法院的审判委员会是否也需要改造？

汤维建：实际上四中全会决定已经指出，要改革审判委员会制度。

长久以来，审判委员会由院长、副院长、各庭庭长等组成，在法院属于最高的业务领导机构。审判委员会具有多项职能，其中有一项职能便是讨论决定案件的结果。正是该项职能备受争议，因为其决策的程序在很多方面均违背基本的程序法理，例如违背了直接言词原则、违背了回避制度、违背了诉讼代理制度、违背了公开审判原则等等，因而需要改革。

我个人认为，现有的审判委员会制度有其保留的价值，但应当做两方面的改造：一方面是限制审判委员会讨论重大复杂疑难案件的范围，并且限制其讨论的内容，审判委员会仅能讨论案件中所涉的法律问题，而不能讨论其所涉的事实问题;另一方面则要限制审判委员会讨论结果的法律效力，其讨论形成的意见仅具有供审判组织参考的作用，而对其决定案件的结果不具有法律上的拘束力。

也就是说，将审判委员会由原有的最高决策机构改造为最高咨询机构。经过这样的改造，由于审判委员会的存在所形成的落实司法责任制与合议庭负责制的阻力便得以消除，同时也保存了该制度的价值。

中国新闻周刊：如何防止法院内部干预案件审理？

汤维建：长期以来，案件审批制和请示汇报制饱受诟病，这两种制度实际上干预了法官独立审判案件。不可否认，案件审批制和请示汇报制曾发挥过重要作用。但在当今依法治国的新形势下，这两项制度的存在，显然不利于法官和检察官个体独立行使审判权和法律监督权，不利于司法权独立行使原则的彻底落实，也不利于充分调动司法人员的积极能动性和创造性，更不利于贯彻执行司法考核制和司法责任制，因此应当取消。

目前通过司法改革，将司法业务权和司法行政权分离，并将司法行政权外化交由司法行政机关统一行使后，司法人员便在人员分类管理的体制下独立或相对独立地履职。这使得继续实行案件审批制和请示汇报制失去了其存在的可能性与必要性。

当然，案件审批制和请示汇报制的彻底消除，不能单纯地局限于其自身，而有赖于司法机关去行政化改革。在司法机关实现去行政化后，法官和检察官便处在扁平化司法体制的管理体系中，相互之间处在平等状态，在法官与法官之间、检察官与检察官之间，便没有了领导和被领导、服从和被服从的关系，法官和检察官独立负责行使职权，独立做出司法决策，独立签发相应的司法文书，最终对所有这些职权的行使，独立负责。因此，取消案件审批制和请示汇报制，是导向和实行司法责任制的必要前提，否则司法责任制便难以真正落实。

中国新闻周刊：在司法改革的呼声中，检察院为什么不没像法院那样，大刀阔斧地进行人事、建制方面的改革？

汤维建：这就涉及到检察院、法院性质不同的问题。根据人民法院组织法，上级法院仅对下级法院的具有监督的权力;而根据人民检察院组织法，上下级检察院之间是领导关系。在去行政化的过程中，对于法院来说，不仅要去除法院外部的行政化，同时也要去除法院内部的行政化，让法官个体都能独立行使审判权。但对于检察院来说，去除外部行政化是必要的，但是否应该去除内部带有行政性的干预、牵制，还要具体分析。

检察院的职能很多，除了法律监督权，还有侦查权、批捕权等。这些权力中，有的本身就带有行政属性——比如对贪污、贿赂等职务犯罪的侦查权，因此恐怕不能在去除内部行政干预的问题上一概而论。

由于检察院与法院职权的不同，我们也不能在司法改革中对二者等量齐观，要求二者齐头并进。

当然，检察院也同样面临着去除地方化、去除外部行政化的问题，要保证检察权的独立行使。

但同时，作为国家的法律监督部门，检察院也需要被人监督。比如在职务犯罪侦查中，检察院的反贪局可以决定侦查、逮捕，那么谁来对反贪局进行监督？现在还是由检察院自己监督自己，这就使得一个部门既当运动员，又当裁判员，使检察院工作的公正性、合法性难以获得保障。

另外，在依法治国的格局中，检察院的法律监督不可或缺。它不仅应该对诉讼、公民守法等问题进行监督，还应该对行政权进行监督。十八届四中全会决定中就曾提出，要探索建立检察机关提起公益诉讼。除了民事公益诉讼外，如果因为行政机关不作为而损害了社会公共利益，检察机关还应该能够提起行政公益诉讼。这也是检察机关在今后的一个发展方向。

中国新闻周刊：广东等7省市作为第一批开展完善司法责任制等四项改革试点省市，改革试点方案已经正式进入实操阶段。据悉，民盟广东省委对试点工作进行了调查了解。在调研中，你们发现了什么问题？

王学成：经过调研，我们发现思想认识存在不统一问题。一是对改革的定位目标认识不到位。一些人认为司法体制改革是司法部门的事。在改革试点中，某项改革是否能顺利推进，很大程度上取决于有关职能部门对改革目标的认识程度。

例如在人财物统管中，人如何统管，哪些人纳入统管范围，党组织关系和干部管理权限怎么设置，都应当从确保司法机关依法独立公正行使司法权出发，去进行思考和设计。但由于认识上的局限性，导致很难突破现行的管理体制。

二是对改革的同步配套和司法规律性认识不足。四项改革相互关联，必须同步考虑，但目前职业保障改革滞后，影响到其他改革的推进。改革应遵循司法规律，但有关部门从各自角度出发，对人财物统管、遴选委员会组建、司法监督权行使等重大问题存在争议，有的做法不符合司法规律。

三是法院内部对改革存在担忧。特别是对员额制“一刀切”、职业保障没有预期等问题。

中国新闻周刊：法院改革在法律制度方面是否也存在障碍？

王学成：的确存在法律制度的制约问题。司法改革比其他任何领域的改革都更加强调依法有序，但既然是改革，就必然会触及现行相关法律和政策、制度。

我们认为有以下几点值得关注：一是法官助理的身份和职责需要在法律上明确。法官助理作为审判组织的组成人员，需要在裁判文书上署名，落实回避制度等，但当前却没有法律依据。

二是有关法院人事、经费等政策的执行需要特别授权。法院人事管理、经费保障等方面的改革，是本次改革的重要内容，也是审判权得以运行的重要保障。而当前决定法院人事管理、经费保障的依据，主要是党委和政府的大量文件和规章制度，对此，应在准确理解中央精神基础上有一些突破，否则达不到改革的目标。

中国新闻周刊：在操作层面，问题又是什么？

王学成：在操作层面主要存在协同问题。我们发现有几组关系不太好处理：一是手段与目标的关系。如建立法官员额制是提高法官准入门槛、提高法官素质的手段，而不是以单纯减少法官员额为目的。只是简单减少法官员额，不但难以确保裁判亲历性，而且案件可能办不出来，也不可能办好。

二是当前与长远的关系。法官员额制不可能一步到位，应设立改革过渡保护期，通过个人自愿选择和组织安排相结合安排岗位，以责任制倒逼淘汰不适应者，加上退休自然减员等稳妥方式过渡。在落实独任法官、合议庭审判权上，也应当设立改革过渡保护期。

三是新制度与国情的衔接关系。例如法官遴选委员会和惩戒委员会都要做好定位，从专业角度发挥作用，同时不违背党管干部的原则。

四是要处理好事权变化与原有机构工作职能的关系。要考虑人财物统管以后省级法院相关部门机构、人员构成的专业性。

中国新闻周刊：针对以上这些困难和问题，你有何建议？

王学成：一是进一步加强做好凝聚共识工作。

二是根据改革需要，有计划推动立法修改和相关政策制度的调整;对现有政策范围内本身，允许一定自由裁量权;法律规定不是很明确、长期靠习惯性做法的，以“特别授权”的形式解决。

三是实事求是科学确定法官员额。要考虑各地经济社会发展水平不均衡、案件数量差距悬殊等因素，在该减少员额的法院有所减少，在该增加员额的法院则不减反增。

四是职业保障制度应加快进度。法官的责权利应保持统一。审判责任制等改革措施使法官的准入门槛、审判责任和工作量、职业压力都大大提高了，应建立与其履职相适应的职业保障机制。

建议中央有关部门尽快出台有关配套文件，确保改革同步设计、同步推进，才能朝着专业化、职业化方向稳步前进。