生态空间的生态补偿机制研究

时间：2024-05-18

刘淑娟

摘要：践行生态文明理念，落实全域、全要素的自然资源空间用途管制制度成为规划编制的核心逻辑，研究旨在探讨生态空间的生态补偿中存在的问题，探讨生态补偿制度的难点，进而探讨新时代国土空间规划体系下，面向空间规划治理的生态空间补偿机制。研究认为：应通过完善税费机制，完善生态保证金制度，探索建立生态补偿基金制度等渠道改善生态补偿机制。

关键词：生态补偿国土空间规划机制生态空间

中图分类号：X171.1 文献标识码：A文章编号：1672-3791（2021）04（c）-0084-03

A Study on Ecological Compensation Mechanism of Ecological Space

LIU Shujuan

（Guangdong Baiyun University， Guangzhou， Guangdong Province， 510450 China）

Abstract： Practicing the concept of ecological civilization and implementing the control system of natural resources spatial use with all areas and all elements become the core logic of planning. The purpose of this study is to explore the problems existing in the ecological compensation of ecological space and the difficulties of the ecological compensation system， and then to explore the ecological space compensation mechanism for spatial planning governance under the land and space planning system in the new era. The results show that the ecological compensation mechanism should be improved by improving the tax mechanism， improving the ecological deposit system， and exploring the establishment of ecological compensation fund system.

Key Words： Ecological compensation; Territorial spatial planning; Mechanism; Ecological space

2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布后，生态文明理念下的新时代国土空间规划体制改革基本确立，“五级三类”的空间规划体系初步成型，国土空间规划体系顶层设计的“四梁八柱”基本形成。同年7月，自然资源部《关于全面开展國土空间规划工作的通知》引发全国范围内的国土空间规划编制工作全面启动，以省、市级国土空间总体规划为主体的规划研究工作陆续展开。

在国土空间规划的编制中，践行生态文明理念，落实全域、全要素的自然资源空间用途管制制度，制定各类开发建设活动的依据成为规划编制的核心逻辑。从城乡规划时代的“开发建设依据”到“开发建设保护活动的依据”，国土空间规划对全域的国土空间资源管控始终关注战略引领性和底线约束性，关注城镇开发边界内的城镇空间发展问题，关注生态空间、农业空间的规划治理问题。

生态空间是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间。“绿水青山就是金山银山，生态衰，则文明衰;生态兴，则文明兴;生态强，则文明强”，生态空间是高质量发展的载体，是“生命共同体”有机组成部分。因此，研究生态空间的规划管制问题，探索建立，生态补偿机制是国土空间规划研究的重要内容，也是生态文明制度下空间治理的核心问题，是建立、健全全域国土空间规划用途管制制度的重要方面。

1 生态补偿的理论研究进展

而所谓“生态补偿”（Natural Ecological Compensation），一般是指“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力”[1]，或对社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲、补偿作用[2]。Allen（1996）认为，生态补偿是对生态破坏地区的修复，或新建生态场所对原有功能的替代[3]。总之，生态补偿可理解为环境保护的经济手段，是外部成本内部化的机制[4]，包括利益驱动、激励和协调机制等涵义[5]。

外部性是引起资源和环境不合理的重要原因之一，经典的理论有庇古说和科斯定理。庇古认为：政府通过行政的手段，对负外部影响的行为施加经济手段，用于补贴正外部性的行为，从而实现社会的平衡，弥补市场调节机制的不足，但这个过程是困难且难以实现完全的平衡[6]。而科斯则认为：外部性问题的实质是产权或利益边界的模糊性，造成的利益侵占或受损，不能简单归结为市场的失灵[7]。如果产权界限清楚，零交易费的情况下，市场可以实现资源配置的帕累托最优，消除外部性;当交易费为接近零的正值时，可通过权利的合法界定提高配置效率。

我国建立的主体功能区制度，在制度上对限制发展区、禁止开发区的发展机会丧失、生态修复投入提高等问题进行平衡，是生态补偿领域制度建设的重要抓手[8]。明确生态补偿价值目标是体现公共政策属性的关键，也是调动各方生态保护积极性的现实需要[9]，探索生态补偿框架、补偿标准，完善资金筹措渠道，建立以转移支付为主的多元化补偿方式是当前生态补偿领域研究的重点方向。

2 生态空间的生态补偿工作的难点

2.1 生态空间治理面临的问题

生态空间是主要生态价值贡献区域，也是发展机会成本受政策制约最突出的区域，其生态补偿往往面临机制不健全或滞后等问题。一方面，生态生产和城镇化过程本身就存在无补偿、无法可依的实际情况，造成生态空间长期无偿的贡献[10];另一方面，补偿的标准、对象、程序都缺乏明确的界定和制度规范，造成生态空间长期处于无补偿或者补偿不足的情况。例如：主要的水源保护区、生态公益林等政策性自然保护地由于财政资金的注入，生态修复和补偿问题能够得到一定程度的缓解，而一般农林地同样是主要的生态贡献区，由于发展政策的差异带来的机会成本长期得不到补偿，也是造成生态保护动力不足的重要原因。

此外，生态补偿遵循的“谁保护，谁受益”原则在广泛的实践中得到充分的运用;而“谁受益，谁买单”的原则，在实践中往往是政府托底，而非实际的受益者。生态空间往往表现为贫困地区长期处于“输血式”补偿，往往造成生态修复和维护动力不足，生态退化，无法实现“造血式”可持续发展[11]。

2.2 生态补偿的难点

2.2.1 补偿标准核算困难

生态补偿问题的核心是补偿标准，这是学界研究的热点。郑海霞、洪尚群、金蓉等学者分别从效益量、损失量核算，补偿期限、支付意愿和心理方面制定补偿标准。补偿标准的影响因素呈多元化特征，加之千差万别的实际情况造成较大的地域差异性，难以形成通用的标准。这种灵活多变的、不确定的补偿标准又会形成新的不公平问题，增加了治理难度。生态补偿的成本为生态服务价值和机会成本，补偿的类型为产权主体行为产生的生态环境效益和机会成本，国际上普遍接受的补偿多以机会成本为准[12]。虽然机会成本可通过市场定价的方式评估，但支付生态服务功能价值的方式难以测度，操作困难极大。

2.2.2 跨区域、跨部门协作困难

生态补偿往往是区域性的协调问题，通过更大区域的协调，实现跨省、市的补偿，本身具有巨大的挑战性。补偿标准的灵活性、生态效益和机会成本的测度困难都加剧了这种困难，加大了城市间利益博弈的复杂性，也提高了区域协调的难度。此外，历史原因也是造成这种困难的重要考量。经济发展较好的城市往往在城镇化快速扩张阶段经过了一段粗放的发展，成为了既得利益者，而生态补偿机制的滞后性决定了当时由于补偿机制的欠缺，形成了发展利益不均衡。城镇化步入稳定阶段后，生态建设得到重视，对生态本底基础较好的城市的管控得到了加强，后发区域的生态补偿往往面临历史遗留问题。

2.2.3 补偿资金监管机制不健全

生态补偿资金的使用中也容易出现专款专用困难、挪用频繁、分配不均等问题。一方面，财政补偿资金大多属于综合补贴，倾向于基本财政支出、扶贫、民生建设、淡化生态空间价值[13]。多笔、多阶段的生态补偿资金往往很难与特定事项的生态补偿一一对应，且金额差异较大，容易形成大账、混账，使得专款专用无法实现。另一方面，地方财政与城市的各项开支出存在时间差，将资金用于紧急的支出项目是常见的现象，生态补偿资金本身的急迫性并不突出，往往成为被挪用的对象;此外，补偿资金是针对区域的还是针对特定群体的很难厘清，不同单位的生态贡献有差异，生态受损程度难以量化等，都决定了资金分配的公平性难以保障。

3 生态空间生态补偿途径的探索

3.1 完善税费机制

征收生态补偿税、生态补偿费是政府通过公权力，通过强制性、无偿的手段定期取得财政收入的形式。对于部分公共产品和服务的补偿，也常通过灵活的方式征收费用，作为税费的补充，如使用费和规费等[14]。对城市而言，生态补偿机制作为限制发展与经济增长矛盾之间的调和剂，在维护社会公平方面起到重要作用[15]。通过征收生态补偿税费的方式，对生态空间居民的生态贡献所产生的生态价值及因生态保护政策原因丧失的机会成本进行财政补偿，可以最大化消除生态空间发展权的不公平问题，实现社会公共服务产品的共建共享。

3.2 完善生态保证金制度

生态保证金制度最早见于1977年美国《露天矿矿区土地管理及复垦条例》（SMCRA），对进入矿区开发的企业收取保证金，用于弥补未完成生态复垦而委托第三方复垦产生的费用，用于恢复之前老旧矿区的恢复和复垦工作[16]。相似的还有英国1995年的环境保护法、德国的联邦矿产法等。对于城市而言，对进入工矿区的企业征收生态保证金，是当前可行的生态补偿方案。对于城市建成区的建设项目，征收一定数目的生态修复保证金，可以最大程度上保证城市生态修复效果，避免建设管理过程中环境污染和生态破坏的现象发生。

3.3 探索建立生态补偿基金制度

用金融的手段，建立生态补偿基金是当下生态补偿工作的重点，对于城市内部的生态补偿以及区域生态补偿工作具有现实的意义。一方面，城市内由于整体环境保护的需要，划定的生态保护区、自然保护地、各类公园、水域及湿地、水源保护区等，本身是生态价值的贡献单位，对其进行生态补偿必要且迫切。对由于生态结构、生态基础设施或环境承载力原因，指定的开发强度、建筑高度较低的区域，进行适度的生态补偿，弥补其损失的发展机会和生态贡献同样必要。另一方面，主體功能区划确定的城市主体功能本身也是城市间发展机会差异的重要原因，通过补偿基金，进行货币补偿也是提高生态补偿制度可实施性的重要途径。

生态补偿基金的来源主要来源于3个方面：一是对各类开发建设活动、矿区开发企业征收的生态补偿税、生态补偿费;二是优惠信贷、金融基金、募捐等途径汇集的专项基金，通过金融的方式运作的专项基金，用于支付生态贡献、机会成本的经费;三是区域城市间转移支付、生态补偿带来的专项费用。

3.4 多手段、多渠道健全生态补偿机制

在2007年深圳出台了《关于大鹏半岛保护与综合开发补偿办法》[17]，以货币的形式对居民进行生态补偿，该政策一直延续至今，然而，一方面单纯的货币补偿造成了政府财政压力过大，另一方面该政策的补偿对象未实现全市性的统筹平衡，仅针对大鹏半岛居民，引发了其他居民的不满。因此除简单的货币补偿还需要多手段、多渠道健全生态补偿机制，探索通过容积率转移、项目基金扶持、生态用地以租代征等手段实施生态补偿，让生态空间内的居民切实感受到“绿水青山就是金山银山”。

4 结语

完善生态空间的生态补偿机制作为建立、健全全域国土空间规划用途管制制度的重要方面，对当前国土空间规划的编制和监督实施具有重要意义。生态空间的生态补偿中出现的无补偿、补偿不足、补偿机制不健全等问题，长期影响生态区的可持续发展，造成严重的社会公平问题。应通过完善税费机制、完善生态保证金制度、探索建立生态补偿基金制度等多种渠道进行改善，形成符合生态文明建设要求，以及空间治理体系、能力现代化要求的生态补偿机制。

参考文献

[1] 《环境科学大辞典》编委会.环境科学大辞典[M].北京：中国环境科学出版社，1991：326.

[2] 叶文虎，魏斌，仝川.城市生态补偿能力衡量和应用[J].中国环境科学，1998，18（4）：298-301.

[3] 黄杰.京津冀生态功能区生态补偿研究[D].天津财经大学，2018.

[4] 柳荻，胡振通，靳乐山.生态保护补偿的分析框架研究综述[J].生态学报，2018，38（2）：380-392.

[5] 常笑.生态产品价值实现路径探讨[J].中国土地，2021（1）：31-33.

[6] 庇古.社会主义与资本主义的比较[M].1版.北京：商务印书馆，1963：26-27.

[7] 科斯，阿尔钦，诺斯，等.财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联书店，1994：20.

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[9] 王梓懿，张京祥，周子航，等.生态补偿的价值目标：国际经验及对中国的启示[J].中国环境管理，2021，13（2）：27-32.

[10] 洪尚群，马丕京，郭慧光.生态补偿制度的探索[J].环境科学与技术，2001（5）：40-43.

[11] 秦艳红，康慕谊.国内外生态补偿现状及其完善措施[J].自然资源学报，2007（4）：557-567.