我与《民主与法制》的40年（下）——参与《民主与法制》司法体制改革重大选题二三事

罗书平

任重而道远的“跨行政区划法院”

所谓行政区划，简单地说，就是各级地方人民政府管辖的行政区域，在这个“行政区域”内的“司法管辖”，则是人民法院能够行使审判权的“地域范围”。

新中国成立以来，我国的司法管辖制度总是与行政区划紧密相连的：在区、县、自治县设基层人民法院，部分乡、镇设基层人民法院的派出法庭；市级行政区划单位设中级人民法院，省级行政区划单位设高级人民法院，全国设最高人民法院。

北京市第四中级人民法院、北京市人民检察院第四分院于2014年12月30日揭牌成立，并从当日起开始履行法定职责。

据悉，北京市第四中级人民法院和北京市人民检察院第四分院分别依托北京铁路运输中级法院和北京市人民检察院铁路运输分院设立，在继续保留北京铁路运输中级法院和北京市人民检察院铁路运输分院原名称的基础上，分别加挂北京市四中院和北京市检四分院的牌子，组建北京市跨行政区划的人民法院和人民检察院。新成立的北京市四中院将负责北京市内的跨地区的行政诉讼案件，北京市检四分院将对部分检察案件在北京市范围内实行跨行政区划集中管辖。

学界对于上述来自最高审判机关自称是贯彻落实有关设立跨行政区划法院的“改革举措”并不看好。其主要的担忧是：在地方设置的这种“跨行政区划”的司法管辖制度，范围仍然局限在一个省级框架内部，只是为了克服目前中级法院和同级检察院受制于同级政府的弊端采取的措施，但对于“直辖市”而言，由于在区县和市之间并没有类似各省和自治区那样的地级市设置，因此现有的中级司法机关本来就属市直管，本来就是一个中院管辖几个区县，谈不上受制于区县级政府。所以，假如它们不能从直辖市的控制中解脱出来，新设置这类法院和检察院并没有多少新意，也难以增进司法本身的独立性。相反，在管辖上平添了叠床架屋的混乱，司法机关也更显得臃肿。

为此，不少专家学者以及实务部门的学者型官员，几乎都异口同声主张设立独立于行政区划之外的行政法院。笔者也有理由相信，有关跨行政区划人民法院、人民检察院应当如何设立，是继续在现有的司法体系框架内小修小补（如对行政案件的相对集中管辖），还是伤筋动骨地修改立法或制定新法？是在目前新设立的巡回法庭和上海、北京四中院（中院）名称中贴上一个“跨行政区划”的标签，还是在省级行政区划之外另起炉灶设立“超行政区划”的人民法院、人民检察院？都应当作为当前应用法学的首批课题，从而为立法机关提供翔实的实证分析报告和理论研究成果。

看守所体制改革的路在何方？

在《民主与法制》组织的有关“看守所”的体制改革的专题讨论中，笔者撰文回顾了新中国成立以来最高司法机关几十年如一日想方设法、绞尽脑汁、挖空心思旨在破解“超期羁押”顽症所采取的一系列措施和因此而取得的实际效果：

众所周知，自上个世纪80年代“严打”以来，最高人民法院、最高人民检察院、公安部每隔几年（甚至一年数次）都会单独或者联合发布文件，就如何破解“超期羁押”问题作出部署，可谓实实在在的“三令五申”！这些文件的内容以至语气都比较一致，无非千篇一律地回顾目前为止超期羁押的现状、严厉指出超期羁押的危害性和切实纠正的必要性，强调各级各地司法机关必须坚持“自查自纠”的紧迫性和自觉性。

然而，正是由于这种大多只是在司法机关内部进行的“自查自纠”，不可避免地会出现“雷声大、雨点小”“成绩突出、问题不少”的实际效果。尽管从公开发布的司法统计数据看，许多地方“雷厉风行，措施到位”，按期甚至提前实现了“零超期羁押”，但事实上超期羁押问题并未从根本上得到解决——不然，在一年一度的全国两会上，最高人民检察院的工作报告中就不会年年都将“依法监督清理纠正超期羁押”的情况作为“规定动作”如实报告并提请大会审议。

为此，笔者在文章中认为，尽管超期羁押的问题都发生在全国各地的看守所，但责任似乎并不都在看守所。究其原因，其实很简单：看守所的职能就是对犯罪嫌疑人（被告人）依法“羁押监管”，即同时承担着对羁押对象进行“监管”和对办案机关的办案活动进行“监督”的“双重职责”。然而，多年来，看守所的职能却“缩水”为一个消极的“羁押场所”，其职能只是“一看二守三送走”！于是，对于在刑事诉讼中普遍存在的办案机关逾期办案、超期羁押乃至久押不决的问题，看守所基于在“司法机关”这个“大家族”中人微言轻的实际地位和与办案机关（主要是公安机关）的特殊依附关系，对发生在眼皮下的“超期羁押”等违法问题也只好听之任之，无能为力。可以说，在最高检一年一度提请全国人大审议的“依法监督清理纠正超期羁押”的司法数据和典型案例，决不可能来自看守所“自查”并“申报”！除非看守所所长“不想干了”！

既然对彻底破解“超期羁押”等顽症仅靠办案机关内部的“自查自纠”行不通，在现行体制下寄希望于“看守所”可以不看“公检法机关”脸色行事而依法独立行使“监督职能”又根本不可能，那么，恐怕只能从看守所的体制改革入手了。

其实，司法体制改革中看守所的归属问题，并不复杂，无非就是一个管理体制的改变而已！三十多年前中国的监狱不就是从公安系统变更为司法行政系统的吗？现在不仅没有看到对当年的这一监狱体制改革决策的非议，相反，从官方到民众都在异口同声地赞誉当年的监狱体制改革是明智之举——因为将刑罚执行由公安系统中分离出来，既理顺了刑事司法中应当坚持分工负责、互相制约的关系，又为开创中国行刑事业的新局面、实现良好的人权保障形象打下了基础！自那以后，监狱作为刑罚执行机关与公安、检察、审判机关相对独立，专司刑罚执行职能，似乎从未发生刑期届满后被延长的情形发生，也未出现对“敏感案件”的服刑人员在刑满释放前须层层请示报告的先例——道理很简单，体制使然！

一本刊物，一本法制类刊物，一本由地方（上海）移师中央（北京），由月刊、半月刊、旬刊到周刊的刊物，居然四十年来没有出现“关停并转”的经历，没有发生“悲欢离合”的折腾，一路走来，欣欣向荣，稳步发展，的确值得庆贺、值得总结、值得借鉴！

作为一名货真价实的老读者、一名忠心耿耿的老作者、一名矢志不渝的法律人，内心深处有一种无以言表的欣慰和喜悦！如同刘桂明总编辑每年都要去看望德高望重的历任老总编辑时，都要发表令人感动的关于“凡是关心、关注、关爱《民主与法制》的读者、作者、编者都会长寿”的感慨和预言一样，我也衷心祝愿我们的《民主与法制》在法治中国的百花园中，继续绽放出更加鲜艳灿烂的花朵！