历史回顾：从无到有的“检察建议”

本社特约记者 罗书平

在2012年6月全国人大常委会修正民事诉讼法之前，在国家法律层面上还没有“检察建议”这个法律概念。短短6年多时间，“检察建议”迅速“成长”为人民检察院履行法律监督职能的重要手段。

“检察建议”是如何走上“快车道”的？让我们来解剖检察建议制度的改革发展之路，一起寻找答案。

从无到有的“检察建议”

“检察建议”这种检察活动形式，最早出现于上世纪五十年代检察机关的“一般监督”而非“法律监督”工作中。“文革”后，在1981年中央提出对社会治安实行综合治理的方针后，检察机关曾经运用“检察建议”作为参与社会治安综合治理的形式和手段之一。2009年，最高人民检察院制定并公开发布《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，第一次以司法规范性文件的形式确立检察建议制度，并对其主要内容、适用条件及办理程序作了规定。但实事求是地说，此时的“检察建议”与法院的“司法建议”比较类似，都是为了实现社会治安综合治理的方式和手段。

2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于对民事审判活动与行政诉讼活动实行法律监督的若干意见（试行）》，从此，开启“检察建议”的新篇章。一是首次从司法规范性文件层面上确认了“再审检察建议”作为检察机关对人民法院发生法律效力的民事、行政裁判中履行法律监督权的主要形式之一；二是首次承认并明确了其他类型的“检察建议”，并规定了提出及回复期限等具体内容。

两院联合会签文件的发布，结束了多年来检察机关的民行检察建议只是“自我授权”和“效力待定”的尴尬状态！自此，人民法院对“检察建议”再也不能再“束之高阁”和“不闻不问”。人民检察院向人民法院提出的有关民事行政案件的“检察建议”，由过去一般意义上的仅仅适用于综合治理的工作建议，上升到法定的法律监督程序。

一年后，修正后的民事诉讼法在有关法律监督的章节中增设“检察建议”制度，再次将“检察建议”的法律依据由“司法文件”提升到“国家立法”。修正后的民事诉讼法第208条规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”——这是在我国法律层面中第一次明确提出检察建议这一概念。“检察建议”与“提起抗诉”并列，正式成为民事检察的监督方式。

自2012年修正后的民事诉讼法在有关法律监督的章节中增设检察建议制度之后，最高立法机关又相继在两部法律中对“检察建议”这一“新生事物”予以重申。

2017年9月1日，全国人大常委会修改后的《中华人民共和国检察官法》规定，对于“提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的”，应当给予奖励！

2018年10月26日，全国人大常委会修改后的《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条中，“检察建议”出现了三次：一是从宏观方面（不限于民事、行政诉讼领域）进一步明确，“检察建议”是人民检察院依法行使法律监督权的主要形式之一；二是有关单位对“检察建议”应当予以配合，并及时将检察建议的情况书面回复人民检察院；三是对“检察建议”的适用范围及其程序明确“依照法律有关规定”。

2019年3月，最高人民检察院检察长张军在向全国人民代表大会的工作报告中更是高频率出现“检察建议”，并将其提到了前所未有的高度！

最高检工作报告中的“检察建议”

对检察系统“检察建议”前世今生的考证，最快捷也最权威的莫过于从最高人民检察院“一年一度”向全国人民代表大会的工作报告入手。

研究结果显示，在本世纪前的最高人民检察院工作报告中，是没有“检察建议”一说的。就是在本世纪前十年（2001～2010年），“检察建议”在最高人民检察院的工作报告中也时隐时现，仅仅在2002、2003、2006年的工作报告中分别出现了一次。“检察建议”真正理直气壮进入《最高人民检察院工作报告》的，始于第十二届全国人大，至于“发展壮大”则是十三届全国人大之后。

在十二届全国人大一次会议上，最高检在工作报告提出：2013年全国检察机关“依法提出抗诉55992件、再审检察建议45823件”。

2014年十二届全国人大二次会议最高检察院的工作报告中，4次提到了“检察建议”:“依法对生效裁判、调解书提出抗诉或再审检察建议15538件，对审判中的违法情形提出检察建议18398件，对民事执行活动中的违法情形提出检察建议41069件……探索通过督促起诉、检察建议等方式，推动相关部门依法履行对环境资源的监管职责。”

此后的十二届全国人大三次会议、四次会议、五次会议上，最高检的工作报告中提到“检察建议”分别为3次、5次和6次。

2018年的十三届全国人大一次会议上，最高检察院的工作报告“检察建议”一词出现的频率历史罕见地达到7次。

其中，2017年12月部署农民工讨薪问题专项监督，至春节前，检察机关共支持5566名农民工提起诉讼，帮助追回劳动报酬4605万余元；同时向有关部门发出“检察建议”370份，督促依法履行职责，帮助两万余名农民工追索被拖欠的劳动报酬3.4亿元，让辛苦一年的农民工兄弟回家过好年。

对受理申诉或办案中发现的“张氏叔侄强奸杀人案”“沈六斤故意杀人案”“卢荣新强奸杀人案”“李松故意杀人案”等18起重大冤错案件，及时提出抗诉或“再审检察建议”，人民法院均改判无罪。

对认为确有错误的民事行政生效裁判、调解书提出抗诉2万余件、“再审检察建议”2.4万件，对审判程序中的违法情形提出“检察建议”8.3万件，对民事执行活动提出“检察建议”12.4万件。

针对民间借贷、企业破产、房屋买卖、驰名商标认定等领域，为谋取不正当利益打“假官司”问题，检察机关开展虚假诉讼专项监督，重点监督“规模性造假”和中介服务机构“居间造假”。2016年以来共向人民法院提出抗诉或“再审检察建议”3877件，对构成犯罪的起诉452人。

另外，最高人民检察院对“陈满故意杀人案”“谭新善故意杀人案”等11起重大案件向最高人民法院提出抗诉或“再审检察建议”。

2019年的十三届全国人大二次会议上，张军作最高检工作报告。由于检察建议制度的持续发展，“检察建议”一词出现的频率达到历史最高峰：18次。

张军在报告中说，齐某强奸、猥亵多名女童，拒不认罪，仅被判处十年有期徒刑，最高人民检察院抗诉后改判无期徒刑。就此案发现的问题，向教育部发出最高人民检察院第一号“检察建议”，并请省级检察院同步落实。教育部和各地教育行政部门推动落实性违法犯罪人员从业禁止、校园性侵强制报告、女生宿舍封闭管理等制度。

对发现的冤错案件及时提出抗诉、“再审检察建议”，纠错的同时深刻总结教训。最高人民检察院提出再审检察建议的“李锦莲故意杀人案”“邹俊敏贩卖毒品案”均得到改判。

通过抗诉发挥对类案的指导作用，对确有错误的其他个案，以“检察建议”等方式促进纠正。共提出民事抗诉3933件，同比上升25.1%；法院已审结1982件，其中改判、发回重审、调解、和解撤诉1499件；提出“再审检察建议”4087件，同比上升32.1%，法院已启动再审程序2132件。最高人民检察院对33件典型案件提出抗诉，同比上升6.5%。就监督案件反映出的民事公告送达不尽规范问题，向最高人民法院发出“检察建议”，得到积极回应。

严惩虚假诉讼。会同最高人民法院制定相关司法解释，监督纠正1484件“假官司”，同比上升48.4%；对涉嫌犯罪的起诉500人，同比上升55.3%。监督、支持法院依法执行，对选择性执行、超范围查封扣押等违法情形提出“检察建议”23814件，同比上升12.7%；对拒不执行判决、裁定情节严重的，批捕2376人，同比上升36.9%。

加强行政诉讼监督。对认为确有错误的行政判决、裁定提出抗诉117件，同比下降15.8%；提出“再审检察建议”90件，同比上升50%。重点监督征地拆迁、社会保障等领域的案件。开展行政非诉执行专项监督，督促行政机关依法申请强制执行，监督法院依法审查办理，提出“检察建议”6528件，已采纳5117件。

黑龙江省人大常委会就检察公益诉讼专门作出决定，该省检察机关专项调查387家小煤矿关闭整治公益保护问题，发现违法违规和犯罪问题线索132件；对公益受损案件，以“检察建议”督促主管机关履职，取得良好成效。

把诉前实现维护公益目的作为最佳状态。检察机关诉前发出公告或“检察建议”，促使有关主体提起诉讼、行政机关依法履职，不仅能够及时保护公益，而且能够以最少司法投入获得最佳社会效果。共办理诉前程序案件102975件。其中，公告督促有关社会组织提起民事公益诉讼1721件；向行政机关发出“检察建议”101254件，97.2%得到采纳，更多问题在诉前得以解决。长沙市柏家洲地处湘江饮用水源一级保护区，污水直排。检察机关发出“检察建议”后，有关部门全力落实，迅即搬迁岛民、拆除违建、清理餐饮船舶，携手打了一场“碧水保卫战”。

将提起诉讼做成生动法治课。诉前“检察建议”不能有效落实，就以诉讼、庭审接力推动问题解决，警示一片、教育社会面。共提起公益诉讼3228件，法院已判决1526件，支持起诉意见1525件。重庆市荣昌区濑溪河沿岸禁养区内286家养殖户违规经营，直排畜禽粪便污水。检察机关向16个镇街发出“检察建议”，对其中怠于履行环境监管职责的古昌镇政府提起公益诉讼，获得庭审支持，促进了禁养区内河流污染的全面治理。

用法律捍卫英烈尊严……对英烈纪念设施保护不力的，向有关部门发出“检察建议”36件，均获采纳，维护了英烈尊严，让英灵得以安宁。

在谈到2019年主要工作时，张军说，检察机关将积极参与社会治理，深入剖析案件反映出的倾向性问题和管理漏洞，及时提出“检察建议”，努力做到办理一案、治理一片，促进全社会增强法治观念、坚定法治信仰。

“检察建议”步入“快车道”

数字都是枯燥的，数据所反映的事例却是鲜活的。

自十二届全国人大（2013年）以来，“检察建议”在最高人民检察院向全国人民代表大会的工作报告中，一直呈直线上升的势头。这一方面固然是与2012年经全国人大常委会修正的《中华人民共和国民事诉讼法》正式确立了“检察建议”制度密切相关，另一方面，也是对早在2009年11月18日最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，将“检察建议”作为检察改革举措之后所取得的每年数以万计的“检察建议”成绩的肯定。

如果说，在十二届全国人大期间，人民检察院的检察建议工作还只是“起步”的话（五年中的最高人民检察院工作报告中出现“检察建议”共计19处），那么，十三届全国人大期间检察建议工作就是一个“飞跃”（2018至2019年两年中最高人民检察院工作报告中出现的“检察建议”共计25处）！

可以说，检察建议作为人民检察院在履行法律监督职能中与“提起抗诉”“纠正违法”并驾齐驱的重要手段，并已经步入“快车道”！