落地生根：依法让“检察建议”长上牙齿

本社特约记者 罗书平

2012年8月28日，全国人大常委会通过修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定，赋予了人民检察院在履行法律监督过程中使用的“检察建议”，与“提起抗诉”一样具有“平起平坐”的法律属性——人民检察院履行法律监督的主要形式包括“提起抗诉”和“检察建议”：

——地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

——各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

——有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。

——人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。

——人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。

自此，检察机关的“检察建议”有了法律依据，相当于这一履行法律监督职能的“改革举措”取得了成功，国家法律让其“长上牙齿”！

不仅如此，在两年后的2018年10月26日，在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订后的人民检察院组织法第二十一条中，再次重申：人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、“检察建议”。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。

记者特别注意到，根据修订后的民事诉讼法对检察建议的具体运用作出授权性规定即“抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定”，最高人民检察院将“检察建议”摆上重要的议事日程——通过制定和修订一系列司法规范性文件，建章立制，查漏补缺，竭力将在履行法律监督职责过程中发布的检察建议逐渐“做成刚性，做到刚性”！依法让“检察建议”长上牙齿！

检察建议实现民事执行活动法律监督“全覆盖”

2016年12月19日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（简称《监督规定》）。其中对“立法依据”一改十年前的同名文件中只是“结合检察工作实际，制定本规定”的“底气不足”的表述，旗帜鲜明地表述为“根据《中华人民共和国民事诉讼法》和其他有关法律规定，结合人民法院民事执行和人民检察院民事执行法律监督工作实际，制定本规定”。

同时，在这个专门规定有关民事执行活动法律监督工作的规范性文件中，由于有了国家基本法律（民事诉讼法）的“尚方宝剑”，无论是监督范围还是监督力度都更加理直气壮！如“人民检察院对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实施法律监督。”“对民事执行活动的监督案件，由执行法院所在地同级人民检察院管辖。”均体现了检察机关对人民法院民事执行工作进行法律监督的全方位和规范化的刚性特征。

不仅如此，《监督规定》更是将检察机关曾经“试行”多年的法律监督改革举措暨“检察建议”的适用范围、适用条件、适用程序和法律效力进一步细化和强化，具体表现在以下几个方面：

明确“检察建议”的形式。要求检察机关提出检察建议时，应当经检察长批准或者检察委员会决定并以人民检察院的名义制作“检察建议书”，载明检察机关查明的事实、监督理由、依据以及建议内容等，解决了过去检察建议的发布主体不一致、形式不规范、内容不完整等问题。

明确“检察建议”的司法属性。对于人民检察院提出的民事执行监督“检察建议”，统一由同级人民法院立案受理，解决了曾经一度人民法院将检察建议视为“一般公函”甚至“信访材料”而进不了司法程序的问题。

明确对“检察建议”的办理时限。要求人民法院收到人民检察院的“检察建议书”后，应当在三个月内将审查处理情况以回复意见函的形式回复人民检察院，有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长一个月，解决了过去不少法院收到“检察建议”后的回复遥遥无期甚至石沉大海的问题。

明确对办理“检察建议”“不作为”或“乱作为”的“继续监督”。规定人民法院收到检察建议后逾期未回复或者处理结果不当的，提出检察建议的人民检察院可以依职权提请上一级人民检察院向其同级人民法院提出检察建议。上一级人民检察院认为应当跟进监督的，应当向其同级人民法院提出检察建议。人民法院应当在三个月内提出审查处理意见并以回复意见函的形式回复人民检察院，认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正，解决了司法实践中敷衍了事、拖延推诿的问题。

明确“不支持”当事人的“无理缠诉”。为了避免“无理缠诉”耗费司法资源的问题，规定对于当事人、利害关系人、案外人申请监督的案件，人民检察院认为人民法院民事执行活动不存在违法情形的，应当作出不支持监督申请的决定，在决定之日起十五日内制作不支持监督申请决定书，发送申请人，并做好释法说理工作。同时规定，人民检察院办理依职权监督的案件，认为人民法院民事执行活动不存在违法情形的，应当作出终结审查决定，强调了“监督与支持并重”的法律监督原则。

明确对法院“异议”的处理。规定，人民法院认为检察监督行为违反法律规定的，可以向人民检察院提出书面建议。人民检察院应当在收到书面建议后三个月内作出处理并将处理情况书面回复人民法院；人民法院对于人民检察院的回复有异议的，可以通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出。上一级人民检察院认为人民法院建议正确的，应当要求下级人民检察院及时纠正，解决了“检察建议”形式不当行使法律监督权的问题。

将“完善检察建议制度”纳入《检察改革工作规划》

在《检察改革工作规划》这个纲领性文件中，有关“检察建议”一语使用了16处，包括：

——健全以“精准化”为导向的民事、行政诉讼监督机制。完善抗诉、再审检察建议、纠正意见、“检察建议”等多元化监督格局和四级院分工负责、各有侧重的工作格局，努力实现裁判结果监督、审判人员违法行为监督和执行监督全面均衡发展。完善民事、行政诉讼监督案件发现和审查机制，规范办案流程。

——建立繁简分流的办案机制，提高办案效率。探索民事、行政诉讼类案监督工作机制。明确民事、行政诉讼监督标准，突出办理具有社会意义、有指导价值的典型案件，增强监督的精准性和监督效果。

——完善公益诉讼工作机制。全面贯彻民事诉讼法、行政诉讼法关于公益诉讼的规定，完善检察机关提起公益诉讼工作机制。充分发挥诉前程序作用，建立健全诉前沟通机制，收到案件线索后，根据线索的来源、涉及问题的性质等因素，及时与政府部门进行沟通，需要进入诉前程序的，依法发出“检察建议”并努力协调促进落实。在办理公益诉讼案件过程中，需要对专门性问题进行鉴定的，可以委托具备资质的机构进行鉴定，配合有关部门探索制定环境损害司法鉴定收费“后付费”制度。

——健全人民检察院与人民法院、行使行政执法权的机关工作协调机制，建立行政执法与公益诉讼衔接平台，进一步规范公益诉讼办案流程和标准，构建配置科学、运行高效的公益诉讼检察机构职能体系。完善检察机关支持起诉、督促起诉机制。

——完善“检察建议”制度。完善“检察建议”的制作、审核、送达、反馈及质量、效果评估机制，增强“检察建议”的刚性、精准性和可操作性。建立“检察建议”跟踪制度，及时掌握每一个“检察建议”的采纳、落实情况以及未被采纳的原因，定期对检察建议总结分析，提高“检察建议”质量和效果。

——探索建立“检察建议”限期回复制度，试行“检察建议”公告、宣告制度。探索向党委、人大报告“检察建议”落实情况制度。建立向被建议机关的上级机关或主管部门抄送检察建议副本制度，增强“检察建议”的效果。

——深化检务公开，接受社会监督。完善法律文书和案件信息公开范围，发布典型案例，公开“检察建议”。深化人民监督员制度改革，探索拓宽人民监督员监督范围，完善人民监督员对检察机关办案活动的外部监督机制，拓宽人民群众有序参与和监督检察工作的渠道。

>>《人民检察院检察建议工作规定》中华人民共和国最高人民检察院官网截屏 资料图

全面修订《人民检察院检察建议工作规定》

2019年2月26日，最高人民检察院重新发布修订后的《人民检察院检察建议工作规定》（自公布之日起施行），从司法规范性文件的层面上对“检察建议”工作从内容和形式上作了全面规定。其中包括四个方面：一是“检察建议”的适用范围扩展到提出“再审检察建议”、纠正违法“检察建议”、依法履职“检察建议”、改进工作“检察建议”。二是“检察建议”是法律文书而非行政公文。因此，要求“检察建议书”要阐明相关的事实和依据，提出的建议应当符合法律、法规及其他有关规定，明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁、有操作性。三是“检察建议”的送达方式可以“宣告送达”。四是明确要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理，并书面回复人民检察院。

记者发现，可以“公告送达”检察建议，不失为一项行之有效的“创举”！常言道：“阳光是最好的防腐剂。”根据法律和规范性文件的规定，人民检察院向有关单位提出“检察建议”总是“有备而来”的。相信绝大多数的“被建议”单位都希望“大事化小、小事化了”，可一旦将“检察建议”的内容“公开送达”了，问题就严重了。

为此，四川省人民检察院根据修订后的《人民检察院检察建议工作规定》中“可以公开送达”的授权，专门出台了《四川省检察机关检察建议公开办法（试行）》，明确要求涉及国家利益、社会公共利益和群众切身利益的倾向性、普遍性、典型性问题的检察建议，除不宜公开的，要以公开送达、发布、宣告的方式公开。同时，以公开为原则，不公开为例外，均要在人民检察院案件信息公开网上公开，并在本院门户网站、“两微一端”上发布——进一步将“可以公开”的范围予以明确化、具体化。

“公开检察建议，是希望让法律监督与人大监督、社会监督、舆论监督等形成合力，督促问题解决。”四川省检察院检察长冯键最近向《四川日报》记者表示，该省检察机关将定期或者不定期向同级人大常委会专项报告“检察建议”公开工作，以及被建议单位的整改落实和回复情况，“借力”增强“检察建议”的“刚性”。

让检察建议从“柔性”到“刚性”，四川省检察院开了一个好头。