不容乐观：有多少检察建议石沉大海？

本社特约记者 罗书平

2019年4月17日，最高人民检察院检察长张军在政法领导干部专题研讨班上作专题辅导报告，谈到公益诉讼的“诉前检察建议”时特别强调，最近，最高检、省级检察院、市县级检察院，都要全面落实“回头看”，看有没有“虚假落实”或者“回潮”的。

显然，最高人民检察院的这一举措肯定是有所指的！——面对人民检察院十余万件的检察建议，有多少“涉案单位”还在将作为法律文书的检察建议当作“一纸空文”甚至“一张废纸”？有多少检察建议发出后被“束之高阁”以至“石沉大海”呢？

检察建议的“典型范例”

2019年2月26日，最高人民检察院举行新闻发布会，发布新修订的《人民检察院检察建议工作规定》和来自吉林、山东、福建的三起优秀“检察建议”事例：吉林伊通关于伊通河污染问题的“检察建议”；山东宁阳关于农用地保护问题的“检察建议”；福建晋安关于汇款冲正业务问题的“检察建议”。

记者浏览了一下，三个“检察建议”无论是从内容、形式和实际效果上看都堪称优秀和“典型范例”。不过，似乎这些优秀事例和评语都在无意中承认了一个不可否认的事实：如果没有检察机关“主要领导”的重视、没有“上级检察机关”的大力支持、没有接受“检察建议”的行政机关“一把手”亲自负责和“重要批示”，这些“检察建议”能否出台、是否会胎死腹中或者石沉大海，都在“可能”之中。换句话说，“检察建议”的落地生根并收到实效，似乎靠的并不是制度，而是制度以外的因素！

据《四川日报》报道，自2015年1月至2018年6月，四川省检察机关共制发15458份检察建议。虽然成绩斐然，“但并非每份检察建议都像平昌县检察院这份建议一样，收到了预期效果”。——省检察院法律政策研究室主任吕天奇坦言，部分检察建议存在内容空洞笼统、督促整改无强制性等问题，缺乏“刚性”。

记者从公开的媒体中就发现了两起“检察建议”曾经并且继续遭遇到被“忽悠”和“打太极”的命运。

>>《广安检察建议如石沉大海 宋朝亮“跑路维权”何处是终点？》 网页截屏 资料图

检察建议“纠正违法审批用地”三年未收到回复

2019年3月22日，新华网、法制网、人民网等新媒体发布了一篇题为《广安检察建议如石沉大海 宋朝亮“跑路维权”何处是终点？》的文章。该文称：距广安市人民检察院发出的检察建议和督办函已近三年时间，宋朝亮“跑路”维权也有两年的时光，可是有关部门依旧没有对检察机关的检察建议和督办函及宋朝亮的诉求作出任何答复。

据这份编号为“ 广检反贪建〔2016〕01号”并主送“广安区人民政府”的《广安市人民检察院检察建议书》显示，其涉及的案件并不复杂，与广安“翠屏书苑”项目有关。“一号检察建议”的主要内容为：

我院在办理宋朝亮检举四川安得集团及龙廷安、龙承军涉嫌违法犯罪的案件过程中，经侦查查明：2008年8月，广安市国土资源局广安分局根据四川安得集团申请向贵府递交《关于四川安得集团有限公司补办土地证的请示》，同年11月，贵府向广安市国土资源局广安分局下发《关于四川安得集团有限公司补办土地使用手续的批复》，内容将实为公共绿地、防护绿地39.31亩土地（2010年左右修成“翠屏山隧道”进口人行道，占掉0.99亩土地，故该宗公共绿地、防护绿地现实为38.32亩）出让给四川安得集团，且该宗公共绿化用地、防护绿地后由四川安得集团转让至宋朝亮名下，现已颁证分属于广市国有〔2011〕第04027、04028、04029、04030号（地号为0406014）中。

本院经审查后认为，贵府未严格按照2005年四川省城乡规划设计研究院编制并经广安市人民政府批准的《广安市城北果丰片区控制性详细规划》规定内容，在该控制性详细规划未经广安市人民政府修改或审批的情况下擅自将39.31亩公共绿化、防护绿地出让给四川安得集团，并将土地用途变更为城镇混合住宅用地，促使广安市国土资源局因审查不严据此发证，贵府的行为违反了《广安市城市规划暂行办法》《城市绿线管理方法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规、行政规章。据此，现建议贵府依法纠正。

至今三年过去了，广安市人民检察院没有收到其“法律监督对象”广安区人民政府“依法纠正”或“办理情况”的“回复”。不过，信访者宋朝亮却从2017年8月20日广安市人民政府官方网站上看到了广安市政府根据中央环保督察组的督察意见而发布的“第七批广安市人民政府群众信访举报转办和边督边改公开情况一览表”（序号：2；受理编号：20170813065），其中似乎是“市政府”代替“区政府”对“检察建议”要求纠正的问题作了如下回复：“……广安区人民政府高度重视，组织相关部门进行调查核实，由于时间跨度长，涉及的经济法律关系比较复杂，广安区在办理过程中已向广安市检察院进行了专题汇报，书面回复意见正在办理之中。”

据新华网、法制网、人民网等报道，尽管广安市的“市政府”代“区政府”在自己的官方网站中表示（区政府）的“书面回复意见正在办理之中”之后两年了，广安市人民检察院至今仍未收到两级政府的“书面回复”。毫无疑问，依法履行法律监督职责的检察机关，显然是被其监督对象（市、区两级政府）“忽悠”了。至于为什么应该由“区政府”回复和纠正的问题竟然由“市政府”越俎代庖予以“抢答”？当事人“区政府”却无动于衷？为什么“市政府”甘愿为“区政府”站台？仅仅是出于“护犊心切”的本能还是另有“难言之隐”？相信只要检察机关认真履行法律监督职责，如同最高人民检察院发布“一号检察建议”之后继续跟踪到底、落地落实，是不难找到答案，让真相大白的。

检察建议“对死刑案件再审”五年没回音

相比起五年前山西省检察院对一起“枪下留人”的死刑案件发给高级人民法院的“检察建议”的遭遇，四川广安检察院的“检察建议”被“忽悠”就显得微不足道了。

据澎湃新闻2019年4月21日报道，两天前，“杀人犯”张鸿的代理律师刘长收到了最高人民检察院对于该案的（2019）高检控访复字函字第258号回复函称：“山西省检经过复查，已依法向山西省高级人民法院提出再审检察建议。”

张鸿经历的这起杀人疑案，源于1992年3月3日山西太原一名叫陈奕的女工被害。1997年2月5日，张鸿被山西警方从家中带走。此后，他两次被判处死刑，甚至被带上刑场，又在枪决前被中止执行，后改判死缓。

刘长律师说，从2018年2月开始，他曾3次前往汾阳监狱会见张鸿，甚至前往张鸿老家调查取证，“山西省检早在2014年就曾对张鸿案提出再审检察建议，认为案件事实不清，证据不足。但5年过去了，时至今日这起案件是否能够顺利启动再审仍不明朗。”

>>已度过19年牢狱生活的张鸿 资料图

报道称，1997年11月27日，太原中院一审以故意杀人罪判处张鸿死刑。张鸿上诉后，山西高院二审维持了原审判决。但该裁定书显示，张鸿在二审期间没有辩护律师。1998年5月15日，张鸿被押向刑场，欲执行死刑，但因张鸿刑场喊冤，枪决被紧急中止。随后，山西高院在此后的再审判决书中对于“中止执行死刑”的解释为“发现原审判决认定张鸿犯罪的事实需要进一步查证”。这份再审判决书最终认定张鸿杀害陈奕“基本事实清楚，基本证据确实”，但“考虑到案件的具体情况，张鸿还不是必须立即执行死刑的犯罪分子”，改判张鸿死缓。

此后，张鸿一直在山西汾阳监狱服刑。但多年来，他一直不肯认罪，终日喊冤，并不断写申诉材料。汾阳监狱一名服刑人员在一份《张鸿的改造报告》中提到，张鸿在服刑期间一直写材料申诉，甚至曾趴在窗户上喊冤，“多数人都认为他是精神病”。

由于张鸿不断申诉，2012年，山西省检察院对张鸿故意杀人案进行复查，并于2014年4月1日形成一份复查通知书，其中提到：“原裁定认定张鸿构成故意杀人罪的证据未达到确实、充分的证明标准，本案认定张鸿杀害陈奕的事实不清，证据不足，已依法向山西省高级人民法院提出再审检察建议。”

但此后的两年间，张鸿始终没有等到法院的回音。2018年7月6日，刘长律师首次向最高检递交了张鸿案的申诉材料，并收到了最高检的回复。

由此可见，社会公众特别是涉案或涉事的当事人关注的并不是发出了多少检察建议，而是在发出检察建议后，被建议的单位有没有束之高阁？有没有石沉大海？有没有阳奉阴违？那些成千上万的“检察建议”是立竿见影还是成了一纸空文？