关于规划环评与国土空间规划协同发展的探讨

文/ 上海莘然环境管理有限公司 贾江雁

引言

随着2019年国土空间规划体系的建立，规划到2035年基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀可持续发展的国土空间格局，同时明确在国土空间规划的同时应依法开展环境影响评价工作。但是，自2009年开展规划环境影响评价以来，受各种因素影响，实践中规划环评效用有限[1-2]。因此，如何使规划环评与国土空间规划有效融合并协同发展，成为了重点关注内容及亟待解决的问题。通过规划环评与国土空间规划协同发展可以为公众营造绿色健康的生产方式和生活方式，提供高品质生活保障。为实现上述目标，应针对实际问题制定具体措施，以确保协同发展工作顺利完成。

1 国土空间规划与规划环评概述

国土空间规划是主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划“多规合一”的结果，是由“五级三类四体系”组成的一个完善的规划体系。国土空间规划要求对国土空间的开发保护形成“一张图”，并且要“一张图”做到底，不得朝令夕改从而使国土空间开发碎片化，确保国土空间在开发的同时可以得到有效的生态环境保护。但在既往的规划中，部分地区为了提高社会发展速度，保证自身经济效益，在制定规划策略时，经常忽略生态环境问题，无底线利用土地资源和水资源，对生态环境造成了严重破坏。这就要求在未来的国土空间规划中，要坚持生态优先、绿色发展，满足各功能规划的同时构建生态廊道及生态网络，逐步推进规划区域生态环境系统的保护和修复工作。

规划环评是通过对规划情景分析，进行生态环境影响预测评价、资源环境承载力评估、规划环境合理性论证，在此基础上提出规划优化调整建议及环境影响减缓措施，为规划提供科学的决策依据，使规划符合区域内各类资源禀赋要求，满足各环境要素环境容量要求，达到区域生态环境管控要求等。规划环评可避免或减缓因规划实施对生态环境带来负面影响。早在十九世纪末，就有学者提出将生态环境与规划结合在一起。进入新世纪，伴随社会经济不断发展，此操作的优势也逐步显现，研究人员对其关注度不断提高[3-5]。现阶段，规划环评与国土空间规划的有效融合并协同发展成为了社会发展必然趋势。

2 国土空间规划与规划环评协同发展的问题

2.1 工作程序上规划环评介入滞后

虽然研究人员对规划环评与规划的有效融合及协同发展关注度不断提高，但在以往实践中，规划环评与规划似在两个平行轨道上各自独立运行，往往是相关规划已批复甚至落地，而规划环评尚未介入。规划编制作为对社会经济和环境等各方面全局性的长远计划，规划环评与规划的脱节导致审批落地后的规划调整变更成本会非常高昂。实践中，对于已批复的规划中无法满足生态环境保护要求的内容，规划环评能发挥的作用仅仅是提出在下一轮规划中优化调整的建议。这一情况导致规划环评从实质上成为“规划环境影响后评价”，背离规划环评实施初衷，无法从生态环境保护角度对规划进行有效的指导。

2.2 制度对接上规划环评体系单一

国土空间规划建立了完善的分级分类制度，分别从规划层级、规划内容类型、规划运行三个方面对规划要求进行了说明，形成了“五级三类四体系”的完善构架，是一个多层级多维度的规划体系，不同层级不同维度的侧重点和着力点均有不同程度的区别。国土空间规划中的“五级”是指国家、省、市、县、乡镇五个行政管理级别，“三类”是指总体规划、详细规划和相关专项规划，“四体系”是指规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。而目前规划环评的分类主要包括环境影响篇章或说明、环境影响报告书两个类别，分别对应综合性规划与专项规划，体系单一，无法与现行国土空间规划相对应，导致规划环评在实践中处处碰壁，不能更好地与国土空间规划协同发展。

2.3 技术能力上规划环评有效性不足

（1）专业人才欠缺。规划环评与国土空间规划要融合并协同发展，就需要大量的规划环评专业人员在规划编制过程中进行跟踪与落实。目前，环评从业人员主要集中在建设项目环评方面。随着“放管服”政策的深入落实，环评公司基数大幅提升，由于规划环评具有周期长、数量少的特点，导致规划环评项目分散，不足以支撑市场化运行的环评公司培养专业的规划环评队伍，从而使规划环评在技术上没有延展性和突破性。规划环评专业人才的欠缺是各种因素相互作用的结果。

（2）评价方式单一。规划环评是对规划在较大的空间和时间尺度上进行分析预测及评价，针对不同的环境要素结合具体情况，采用适当的技术手段及技术方法以满足评价要求。在面对复杂的国土空间规划体系时，固有的单一评价方式已不再适用。在实际操作层面，多数规划环评受建设项目环评工作思路限制，侧重于定量分析，对定性分析内容浮于表面，缺乏宏观性和整体性思维，不能根据具体规划内容作出全面系统并具有可信度的综合性评价结果，无法为规划实施提出可操作性强且具有说服力的决策建议。

3 规划环评与国土空间规划协同发展措施

3.1 强化组织保障力量

随着国土空间规划体系的建立，要求国土空间规划开展的同时应依法开展环境影响评价工作，这从顶层设计层面确定了规划环评与国土空间规划协同发展的必然性。顶层设计需要底层行动进行积极呼应。在规划工作启动前期，规划主管部门应及时将规划编制单位与规划环评编制单位确定下来，针对规划内容成立一个由规划相关各方组成的项目组。规划主管部门应充分发挥纽带作用，将项目组各方紧密地联系在一起，形成协同作业的日常沟通机制，使项目组内可有效沟通以确保信息对称。规划编制阶段充分吸纳规划环评编制单位意见，可有效避免规划方案成熟后因生态环境问题而导致不必要的规划调整，充分发挥规划环评与国土空间规划协同发展的作用。

3.2 优化规划环评体系

为适应国土空间规划分级分类制度，规划环评应根据国土空间规划体系完善并丰富自身体系架构。在实践中，为了对一个地区、一个流域、一个省或者几个省的规划进行环境影响评价，相关学者提出了战略环评这一概念[6]。为推进生态环境参与空间管制，区域空间生态环境评价（即“三线一单”）于2018年应运而生。目前，国土空间规划体系亦逐步成熟。战略环评、区域空间生态环境评价以及现阶段的规划环评均是针对国土空间规划进行生态环境评价。因此，笔者认为可以将规划环评从广义角度理解，即针对国土空间规划的生态环境评价，将战略环评、区域空间生态环境评价和现阶段的规划环评概念进行整合并重新定义。在此基础上，对应国土空间规划体系进行规划环评体系构建。跨省市级国土空间总体规划进行战略环评，省市级国土空间总体规划进行区域空间生态环境评价，县及乡镇级国土空间总体规划和相关专项规划编制环境影响篇章或说明，各级别详细规划编制规划环境影响报告书。

3.3 提升规划环评技术能力

规划环评要与国土空间规划协同发展，必须提升自身技术能力以解决有效性不足的问题，建议从以下三个方面开展。

（1）加强专业人才培养。专业人才队伍的建设是提升技术能力的关键因素。目前规划环评主要由注册环评工程师承担，规划工作由注册城乡规划工程师承担。建议从管理制度上提出倡导，优先选择具有注册环评工程师和注册城乡规划工程师的双证工程师来开展规划环评工作。一方面从需求上倒逼规划环评从业人员不断提升自我专业能力；另一方面可以有效地对规划环评人才进行整合，从而形成一只强有力的规划环评专业人才队伍，为规划环评技术能力的提升提供人才保障。

（2）优化技术方法。目前相对单一的评价方式导致从技术层面无法完善导则体系，而导则体系的不健全致使在实践中依据导则采用的评价方式单一。要打破这一僵局，需要突破现有的环评技术手段。充分发挥3S技术在生态环境角度对空间进行分析表达，利用互联网和大数据等信息技术构建生态环境数据库，在此基础上完善评价指标体系，强化资源环境承载力评估和规划环境合理性论证，同时推进生态安全风险评估。

（3）构建公众监督体系。公众监督是发挥公众力量的重要途径，同时也是约束规划行为的有效方式。同时，在接受公众监督的情况下，客观上要求从业人员不断提升自身技术水平。对照建设项目环评的公众参与制度，规划环评公众参与制度尚处于起步阶段。近10年建设项目环评技术能力的大幅提升，很大程度上得益于2014年实施的信息公开制度。建议参照建设项目环评公众参与制度，构建有效的规划环评公众监督体系。

4 结束语

随着国土空间规划的逐步推进，从顶层设计角度对规划环评提出需求。以往实践中，由于各种因素相互作用导致规划环评与国土空间规划不能有效的协同发展，要打破规划环评与国土空间规划协同发展之间的壁垒，就需要生态环境主管部门、规划主管部门、环评单位、规划单位和公众各方直面矛盾，共同努力。在新形势下，加强规划环评与国土空间规划协同发展，不断推进生态文明建设。