基层人民银行履职审计转型新模式探讨

雷进愿

摘 要：如何推动内部审计工作转型，提高审计价值，以求更好地服务组织治理，是新形势下人民银行履职审计工作深化发展需要解决的重要课题。该文以基层人民银行开展履职审计实践为依托，从履职审计转型方向、审计转型主要内容、审计重点等方面开展积极探索与实践，确立了以合规审计向管理审计转型的发展方向，坚持合规性审计的有益基础、坚持审计的全面性，突出对管理的审计、突出对经济责任的审计、突出对绩效的审计等几个方面为基础的履职审计转型新模式，经实证研究分析，具有较好的科学性和实用性。

关键词：履职审计 转型 新模式

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）11（c）-0212-02

人民银行履职审计是根据有关法律法规和规章制度，对领导干部在一定时期内履行业务管理职责的情况进行监督、检查和评价的活动。自2005年以来，履职审计已逐渐成为人民银行内部监督体系中的一个重要环节，对于及时发现管理漏洞、纠正违规违纪问题、防范人民银行内部风险、促进人民银行各级领导干部依法履行职责起到了重要的作用。但是，一方面随着国内外审计理论和实践的发展、内部审计面临的内外部环境的变化，原有的履职审计模式已不能满足现实需要，必须进行创新、转型来推动履职审计工作深化发展。另一方面人民银行总行提出了审计转型工作三年规划，对基层人民银行履职审计转型新模式的研究与实践正是在这种背景下开展的积极探索。

1 基层人民银行履职审计转型新模式框架

该文按照委托代理理论的内外部受托责任的特点来构建履职审计新模式框架，使履职审计既能起到独立于管理层直接向派出当局提示风险和提供管理建议，又能在一定程度上对领导干部履行决策透明性和效果性、提供服务效率性和安全性等进行评价，以满足外部委托人的要求，最终能够促进组织治理水平和治理效率的提高。

建立履职审计转型新模式框架的基本原则是，履职审计转型应遵循政策依赖性，突出对领导干部履行经济责任的审计；履职转型还应遵循制度依赖性，突出对绩效管理情况的审计；转型发展还应顺应国际先进内审理论与实践的发展潮流，以增强此审计模式的适应性、先进性、前瞻性和生命力。基于以上原则基础，结合履职审计工作经验，该文构建的履职审计转型新模式是以“一个方向、两个坚持、三个突出”为中心的完整体系。

2 履职审计转型新模式的主要内容

（1）“一个方向”是指确立从合规审计向管理审计转型的方向。

从方案制定、审计实施、责任认定等履职审计全过程实行履职审计转型，从检查是否符合制度规定、解决“对不对”的问题，向检查管理效率性和工作效果性、解决“好不好，能不能更好”的问题转变，推动履职审计从合规审计向管理审计方向转型。

（2）“两个坚持”是指坚持合规性审计的有益基础，坚持审计的全面性。

坚持合规性审计的有益基础是因为履职审计作为内部审计的一种形式，要就被审计对象的履职情况向审计的派出者作出审计评价，确认被审计对象的活动行为是否符合法律和规章制度的规定，程序是否完备、结果是否达到预期目标，而这些正是合规性审计的结果，也是内部审计的传统职能。该文认为履职审计转型是一种“扬弃”的过程，好的东西我们要保留和发扬，不足的地方我们要抛弃和改进。坚持审计的全面性。履职审计客观上要求监督的结果应具有全面客观公正性，审计目的决定了审计活动，履职审计要求对领导干部进行全面评价，因此审计活动就要坚持全面性，要覆盖领导干部传达贯彻职能、组织管理决策、内部控制管理、业务管理、履行经济责任情况甚至干部管理和党建工作的管理等方方面面。当然，坚持审计全面性的同时要突出审计重点。

（3）“三个突出”是指履职审计重点转变为：突出对管理的审计、突出对经济责任的审计、突出对绩效的审计。

第一，将“履行经济责任情况”单独作为一项重要的审计内容并进行评价，且在最终评价中占较大权重。第二，突出对绩效的审计，以绩效理念贯穿审计全过程，处处体现对经济性、效率性和效果性的审计和评价。第三，突出对领导干部履行管理职责的审计，强化对领导干部履行组织管理、决策管理、内部控制管理和直接业务管理等各项管理职能的审计，弱化了以往偏重于对具体业务的审计。

3 履职审计转型新模式的实现途径

（1）明确审计内容。

以“一把手”职责为主线，将履职审计内容分解细化为主要对五个方面的审计：传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和总行规章制度及上级行决定情况；组织和参与管理决策的情况；履行经济责任情况；内部控制管理情况；“一把手”直接业务管理情况。以此审计内容为基础制定审计方案，组织实施审计。

（2）制定现场审计评价表，细化审计内容、丰富审计手段。

审计检查评价表以“三个突出”为中心、以“一把手”职责为主线，将审计内容分解细化，是由不同职能部门的评价检查表组成的一整套表格。每个部门检查评价表格包括上述五个方面的检查评价内容；同时，每一个表格分为“序号”、“评价内容”、“检查要点”、“检查依据”、“指标计算”、“检查结果”、“指标比率”和“指标结果”共8列，审计人员根据审计检查评价表来开展现场审计工作。审计检查评价表具有以下几个特点：一是能够细化审计内容，该表依据履职审计转型的精神实质和各职能部门特点详细列出每一个检查要点、每一项评价内容；二是操作性强，将检查要点、评价内容、检查依据、指标计算和检查结果等一一列出，检查比率自动生成，方便审计人员现场审计；三是评价真实可靠，将评价指标进一步分解深入到每一个检查要点，被审计对象履职情况通过对每个评价内容和检查要点的检查直接得出，保证了评价的真实性、客观性。

（3）开展履职评价。

构建履职审计量化评价指标体系，包括6个维度、2个层次，共82个指标，其中6个维度分别是：传达贯彻维度、组织管理维度、经济责任维度、内部控制维度、一把手直接管理业务维度、考核与问卷评价维度。每个维度下包括3～4个一级指标，每个一级指标下又包括5～6个二级指标，全部二级指标共82个。将评价指标的检查评价得分按照一定的统计方法（德尔菲法、层次分析法等）进行统计，逐步形成最终的审计评价结果。endprint

（4）分级审计发现问题，提高审计价值。

将审计发现问题按照审计内容的5个方面进行分类，并将其对应划分成3个不同的责任级别：直接责任、只领导责任和其它责任。将审计发现的问题进行责任分级增强了审计的警示效应，提高了“一把手”采取改进措施的积极性和主动性，提高了审计成果利用率，促进了审计价值增值。

4 履职审计转型新模式的实证分析

该文将新模式先后应用于对3位人民银行地市中心支行行长的履职审计实践中，运用了新模式的审计新方案、审计评价检查表、审计评价指标体系等一整套履职审计转型做法，进行实证检验。

（1）履职审计转型新模式操作性较好、实用性较强。经过前期的充分准备，新模式框架清晰，审计重点突出，评价指标摆布到位，审计检查评价表详细适用。

（2）审计评价切合实际。运用履职审计评价指标体系，以现场审计事实为基础，用层析分析法（AHP）进行实证分析评价，将现场审计的结果代入指标权重表中，审计评价结果分别为86分、79分和91分，得出的评价结果与3位行长的上级行领导和人事部门对他们的认识和评价是相符的，能够对被审计对象的履职情况进行比较准确和客观的评价。

（3）提高了审计发现问题与评价的吻合度。现场审计工作主要依靠“审计检查评价表”来完成，“审计检查评价表”中详细列出了评价内容、检查要点、指标计算和检查结果，可以同时得出被审计对象取得的成绩和存在的问题，逐步归纳并得出最终评价，取得了“问题和成绩都是查出来的”效果，提高了评价和发现问题的吻合度。

5 结语

（1）积累了从合规审计向管理审计转型的实践经验。新模式从审计内容上突出了对风险管理情况、内部控制管理情况（包括“一把手”直接业务管理）和绩效管理情况的审计，从检查要点和评价指标上将审计重点向对风险控制、管理效率和工作效果的审计方面引导，从方案制定、审计实施、责任认定和审计报告等履职审计全过程实践履职审计转型，积累了实践经验。

（2）较好贯彻了贯彻“两办”精神和总行履职审计转型工作要求。一是履职审计新模式突出了对领导干部的经济责任审计，将“履行经济责任情况”单独作为一项重要的审计内容，且在最终评价中占较大权重，是基层人民银行积极贯彻中办、国办的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》精神的具体体现。二是突出对绩效和管理的审计，以绩效理念贯穿审计全过程，处处体现对经济性、效率性和效果性的评价；强化对领导干部履行组织管理、内部控制管理和直接业务管理等各项管理职能的审计，弱化了以往偏重于对具体业务的审计。

（3）提高了审计价值。利用履职审计转型新模式开展审计工作时，工作重点围绕“风险、管理、绩效、经济责任”来开展，一方面审计评价和审计发现都关注这些方面，另一方面审计建议也从这些方面来提出。无形中将被审计对象引导到关注风险、关注绩效、关注经济责任上来，实质上促进了领导干部加强和改进风险管理、绩效管理，促进其更好履行经济责任、更加高效履行职责，有效增加了审计价值。

参考文献

[1] 王光远.内部审计思想[M].北京：中国时代经济出版社，2005.

[2] 罗杰译.审计学[M].北京：清华大学出版社，2006（9）.

[3] 郭庆平，杨立杰.人民银行内审工作转型与发展探索（第一辑）[M].北京：中国金融出版社，2011.

[4] 郭庆平，杨立杰.人民银行内审工作转型与发展探索（第二辑）[M].北京：中国金融出版社，2013.

[5] 中国人民银行内审司.中国人民银行领导干部履行职责审计指南[M].北京：中国金融出版社，2008.endprint