留守儿童是历史问题还是现实问题？

李天琪　刘瑜

留守儿童面临问题重重

留守儿童，2006年第一次出现在国务院相关文件中，时至今日已经是第十个年头。2014年，全国人大常委会针对《未成年人保护法》进行执法检查时，专门把留守流动儿童问题作为重点问题，并在执法检查报告中向国务院及相关部门提出整改建议，国务院今年也已经颁布了解决留守儿童问题的文件。

2016年全国两会前夕，国务院发布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，要从源头上改变“儿童进不了城，父母回不去乡”的无奈现实，实现“到2020年儿童留守现象明显减少”的目标。这是第一份系统性明确未成年人保护政策措施和工作机制的国务院文件。这也意味着，国家治理层面对留守儿童问题有了系统考虑和制度安排。民政部也就此专门成立了“未成年人（留守儿童）保护处”，全国农村留守儿童摸底排查工作也在紧张筹备推进中。虽然，国家层面不断出现新的举措，但是，留守儿童是中国社会发展的阶段性问题，涉及方方面面，短时间内难以根本解决。

为此，3月26日上午，天津大学法学院召开“留守儿童、流动儿童面临的社会问题与法律对策”研讨会。来自最高人民法院、最高人民检察院、民政部、全国妇联、中国关心下一代工作委员会、团中央等单位实务部门的代表以及院校的专家学者共同交流研讨。

天津大学法学院院长孙佑海主持会议时强调：“留守儿童和流动儿童既是历史问题，也是现实问题，更是关系到未来的问题，直接影响国家发展和社会稳定。解决留守儿童和流动儿童问题不但要靠法律，也要靠制度。”国家社会家庭需成合力

《中国家庭发展报告2015》一书中显示：“广大农村留守儿童普遍处于‘生活上缺人照应，行为上缺人管教，学习上缺人辅导的‘三缺状态。”报告中的这句话揭示了留守儿童除了物质匮乏之外更大的危机——缺少关爱。

民政部社会事务司副司长倪春霞指出，解决留守儿童问题需要明确几个重要关系：一，家庭责任和政府责任的关系。应强调父母的监护责任，有无父母监护和最后未成年人是否走上犯罪道路，关联性非常大。二，心理关爱和紧急保护的关系。遇到紧急情况和严重情况时，应强制报告给公安机关，公安机关通知父母必须返回，否则就指定监护人，然后再送到民政部门。这种紧急保护的方式，也是为了防止极端事件的发生。三，流出地和流入地的关系，这两个地区都要负起责任。四，政府力量和社会力量的关系，要齐抓共管。五，各个部门的关系，要形成合力。

“留守儿童和流动儿童群体是一段时期以来中国经济发展进程中的特殊产物，它打破了人们原有生存方式和家庭亲情的平衡状态，使未成年子女处于部分或全部失去监护的危险境地中。这种生存状态与我国全面建成小康社会的发展方向相违背。”最高人民检察院高级检察官刘雅清在会上指出。她建议：制定《儿童福利法》或《留守、流动儿童保护条例》，在操作层面全面规定对各类儿童的保护，将留守流动儿童保护系列政策提升至国家法制的层面；建立政府对公益组织的专门管理机制，尽快出台《政府购买儿童保护服务办法》，并开通国家级政府购买儿童保护服务招投标平台；增加外出打工人员家庭责任评估制度，村委会或社团组织通过评估，认为父母一方或双方不宜外出的，应当劝阻，并辅以必要的帮扶手段，切实保障儿童不因贫困或父母不负责任而失去监护。

中国法学会研究部副主任彭伶专注于对民法的研究，她提炼出当前民法总则修改的意见稿中存在几个问题：一是监护人的选择。现在对监护人资格的规定是非常模糊的，没有作详细规定。另外，虽规定了委托监护，但是对“他人”的资格也没有作详细规定。二是对于不履行监护职责的责任规定得非常模糊，承担什么样的责任没有明确。三是对监护人资格的恢复没有规定限制条件，有哪些不得恢复的情况没有规定。例如，监护人曾经实施了暴力行为，危及被监护人的人身安全，如果随意恢复其监护资格，那么未成年人受到伤害之后将很难弥补。彭伶指出，在保护留守流动儿童方面，不能只强调家庭和父母的责任，而应当强化国家责任，应当成立必要的机构并且拨付款项来帮助父母更好地履行监护权。

完善未成年司法体系迫在眉睫

留守儿童在成长过程中由于各方面的原因，导致一系列的心理行为问题和障碍，以至于近年来出现越来越多的留守儿童犯罪现象。因此，我国未成年人司法体系的完善也迫在眉睫。研讨会上，“未成年人司法问题”，也成了嘉宾们讨论的热点。

自1984年我国成立第一个少年法庭以来，通过改革创新，我国少年司法审判工作取得显著成就。最高人民法院研究室巡视员马东介绍，目前，我国有着完善的少年司法制度特别是少年审判制度，在打击侵害未成年人犯罪和审判未成年人犯罪方面也取得了突出的成绩。另外，刑法修正案和刑诉法修改中，大量吸收了少年审判实践中改革创新的经验，如法庭教育、圆桌审判、案后回访、帮教、社会报告制度、前科封存、合适成年人参与诉讼、心理疏导与测评等，为有关立法、修法提供了经验。同时，培养出了一支与少年审判相适应、秉持“一切为了孩子、为了一切孩子、为了孩子的一切”理念的法官队伍。并积极推动了社会各界和有关部门对少年特别是对留守儿童、流动儿童的关爱，对未成年人保护体系的健全作出贡献。但是，马东指出，少年司法审判目前也存在一些突出的问题，受多方面因素的影响，各地少年审判在组织机能、队伍建设、审判理念、受案范围、司法结果和社会保障等方面差异较大。

中国人民大学教授陈卫东针对未成年人犯罪侦查问题作了发言，他指出，对未成年人犯罪实施司法保护，特别要注重从侦查制度人手。现阶段，我国未成年案件侦查过程中仍存在着一些问题，包括专业化程度不足、法律援助质量堪忧、案件侦查不能满足及时性要求、程序性制裁措施缺乏、未成年犯罪嫌疑人羁押率偏高几大问题。他希望下一步能完善相关制度，以体现对被追诉未成年人的司法和人文关怀。

“解决未成年人保护和犯罪预防问题，应当把握‘一个核心、两个关键、几个重点问题。”北京师范大学教授宋英辉介绍，“一个核心”，是要把未成年人保护和犯罪预防在观念和行动上作为国家发展战略中的重要内容。未成年人的数量大，问题多，接下来要研究具体措施，将未成年人的问题作为各级党政绩效考评的重要内容。“两个关键”，一是要完善法律体系、健全制度。宋英辉指出，现行法律太分散且刚性不足。制度也亟须健全，如儿童福利问题、监护问题、政府责任问题、家庭教育问题、未成年人犯罪的处理等，否则很多工作就无法推进。二是要解决好专门机构问题。首先是公检法司没有整合职能，涉及未成年人保护的职能部门太分散。民政、妇联、共青团、卫生等部门都涉及未成年人保护，但是没有整合和协调。宋英辉说：“有一块‘短板上不去，整个水平就上不去，也容易造成责任推卸。所以，一定要有一个牵头的政府机构，能够协调各个相关部门。”“几个重点问题”是指将未成年人保护问题作为国家发展战略中的宏观问题，做顶层设计，在此之下重点解决几个突出的问题，比如不良行为、校园暴力、留守流动儿童早期干预、涉嫌犯罪的转向问题等。

2015年年底，最高人民检察院未成年人检察工作办公室正式成立，这意味着检察机关四级未成年人检察机构组织体系基本构建完成。该办公室一处处长张寒玉说，最高检成立了专门机构，可以看出最高检对这项工作非常重视，已经以未成年人这个特殊主体为标准来整合所有的检察职能。

我国农村留守儿童、城镇流动儿童约1亿人，父母关爱的缺乏，家庭教育的缺失，生活、心理的孤独和社会不良因素的引诱等，由此所引发的社会问题不容忽视。留守、流动儿童问题事关国家未来、社会稳定和国家安全，应当引起全社会的高度重视。衷心希望“到2020年儿童留守现象明显减少”的目标如期实现，让骨肉不再分离，让我们的孩子快乐、健康成长。