环渤海区域生态环境呼唤立法保护——访国家海洋局海洋发展战略研究所疏震娅

本刊记者/田晓东

环渤海区域生态环境呼唤立法保护
——访国家海洋局海洋发展战略研究所疏震娅

本刊记者/田晓东

渤海是中国唯一的内海，具有独特的地理和资源优势，其生态价值巨大，但是近年来环渤海地区经济的高速发展，给渤海带来了不可忽视的生态环境破坏。渤海生态环境在承载区域经济高速发展的同时，正面临着巨大的压力。渤海在我国经济发展中占据着重要的战略地位，我国现行的法律制度规定了海洋环境保护的一般制度，却并未充分体现对渤海的特殊保护。为环渤海地区经济社会的发展提供支撑与服务，离不开法律的保驾护航，所以不论从环渤海地区的经济地位看，还是从环渤海地区的特殊地理构造看，制定一部全面保护渤海环境的单行法实有必要。

渤海污染不堪重负

谈到环渤海的生态环境现状，国家海洋局海洋发展战略研究所疏震娅在接受记者采访时称：近年来，环渤海经济圈的发展建设很快，所取得的巨大经济成就有目共睹，但是渤海环境目前的污染状况非常令人担忧。这种担忧主要来自二个方面，一方面是近岸海域生态环境的问题，另一方面是内陆生态环境的问题。

近岸海域生态环境的问题主要表现在三个方面，一是近岸海域污染日趋严重，范围也在不断扩大。作为一个近封闭的浅海，渤海自净能力较差，还要承接大量的陆源污染。渤海沿岸江河纵横，有大小河流50条，其中莱洲湾沿岸19条，渤海湾沿岸16条，辽东湾沿岸15条。每年通过各类排污口直接排入渤海的污水占全国直接排海污水总量的40％。《2010年中国海洋环境状况公报》显示，渤海入海排污口达标排放次数仅占全年监测总次数的46％。渤海现有输油管道溢油概率约为每年0.1次。渤海石油平台由于火灾及井喷所引起的溢油事故概率约为每年0.2次。石油富含的有机成分降解后会造成局部海域水体富营养化，诱导赤潮爆发。2010年，渤海共发生7次赤潮，面积达3，560km2。尤其是2010年10月11日和12日两天，渤海海域首次发现有毒赤潮。二是渤海湾生态系统处于亚健康状态。水体呈严重富营养化状态，氮磷比严重失衡，部分生物体内砷的含量偏高，生物群落结构状况一般，浮游植物和浮游动物数量高于正常波动范围，鱼卵和仔鱼的种类少，密度低。三是海洋生态环境恶化，海洋生物种类明显减少。从20世纪70年代初起，渤海生态系统的结构和功能即受到一定程度的破坏，鱼类群落进入由高营养层次向低营养层次的演变过程，渔业资源逐渐朝着低龄化、小型化、低质化方向明显演变。渤海海洋生物多样性受到一定程度的损害，海洋生物种类明显减少。

内陆生态环境的问题主要表现在两个方面，一是地下水开采严重超量，水资源短缺影响渤海近海海域的水资源质量。环渤海区域从20世纪80年代以来，由于过量开采地下水资源，导致水资源严重短缺。工业和城市挤占农业用水，农业用水又挤占生态环境用水，最终导致生态环境恶化。到2003年，华北地区超采地下水1000多亿m3，地下水开采漏斗区扩大到9万多km2；浅层地下水比20世纪初下降16.2米，深层地下水比20世纪初下降39.9米。二是废水、废气、废渣不经有效达标治理而大量排放，破坏了整体环境的自然形态，使渤海水域遭到污染。改革开放以来，内陆省市的人口急剧增加，工业发展加快，交通工具愈来愈机动化，由此带来的废水、废气、废渣大量增加，而很多废水、废气、废渣不经有效达标治理就大量排放，不仅破坏了这些地区整体环境的自然形态，也对渤海水域造成污染。众多污染事件的出现，均给已不堪重负的渤海带来了一定程度的环境污染。这种环境污染状态又对环渤海经济圈的发展造成了一定的负面影响。这样的恶性循环既不符合科学发展观的要求，也不利于维护社会经济的可持续发展。

疏震娅

立法保护现状堪忧

“目前，我国现行法律规定了海洋环境保护的一般制度，颁布了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《防治船舶污染海域管理条例》、《防治海岸建设项目污染损害海洋环境管理条例》等等。国家有关部门还先后制定了《渤海沿海资源管理行动计划》、《渤海综合整治规划》和《渤海环境管理战略》。2001年，国务院又批复了《渤海碧海行动计划》。但是，与渤海环境的理想治理需求相比，目前环渤海环境保护的立法现状仍然不尽人意。”

谈到环渤海环境保护的立法现状，疏震娅认为：环渤海环境保护立法现状不尽人意的地方主要表现在三个方面。一是立法层次和部门繁多。环渤海区域内行政区划众多，立法主体多样。由于行政区划的分割和地方利益的驱动及缺乏立法协调，造成地方性法规与国家法律和行政法规之间存在矛盾或者不协调。相关部门无法在适用法律时能找到最为合适的依据。新近发生的蓬莱19-3油田溢油事件只能向责任方索赔20万。这一赔偿计算的标准正是《中华人民共和国海洋环境保护法》第85条的规定。2010年，山东省财政厅、省海洋与渔业厅联合发布的《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》是全国首创。该《办法》首次明确了对海上溢油污染等8种海洋污染事故和违法开发行为的损害评估标准，并严令照价赔偿补偿。根据有关法律位阶的规定，特殊法优于一般法的前提是针对同等效力级别的法律。该《办法》是《中华人民共和国海洋环境保护法》的下位法，不得优于后者适用。因此，尽管《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定已滞后于社会现状而且该《办法》有明确赔偿标准，蓬莱漏油事件却无法适用。二是海洋综合管理法缺乏。中国目前海洋综合立法状况不尽如人意，缺乏区域性海洋综合管理法。目前解决环境问题大体上都是哪个环节出问题就制定规定来解决问题。此种做法既滞后于社会发展现实，也不能防范其他问题的产生。海洋综合管理的法律制度可为涉海部门和海洋产业之间的协调工作提供法律保障，其主要任务是依据国家的方针政策，调整各涉海部门和海洋产业在开发、利用、保护和管理海洋环境及其资源过程中的关系，提供指导各涉海部门和海洋产业合理而有效地进行涉海活动的准则，以加速各海洋产业的协调发展，取得最佳的经济效益、环境效益和生态效益。世界主要海洋国家，如美国、法国、加拿大、日本、澳大利亚和韩国等在海洋综合管理方面都有相应的法律法规。三是海洋管理部门权限不明。《中华人民共和国海洋环境保护法》规定可以建立海洋环境保护区域合作组织，来负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作。但是该法对海洋环境保护区域合作组织的法律地位、自身职能、如何建立都没有具体规定。在海洋行政执法方面，各种法律法规有的没有明确执法主体；有的存在多个执法主体，虽有职责分工，但管理的总体责任不清楚，造成部门之间和上下级之间难以协调。渤海跨越几个省市地区，各地各行其政，缺乏良好的沟通与协调，就更不利于海洋环境的保护。

综合管理势在必行

“渤海是我国唯一的半封闭性内海，其自净能力差，环境容量低，海域环境敏感而脆弱。环渤海经济圈在我国经济发展中处于重要的战略性地位，并且这一区域的地理环境较为特殊。现有法律法规在保护渤海环境过程中虽然也发挥了一定的积极作用，但是仍然未能充分地体现对这片特殊海域的特别保护，造成这一现状的根本原因就是，现行的立法与渤海环境及环境污染的特殊性不能相适应，所以需要我国作出专门细致的立法来予以充分的保护。”

在疏震娅看来，对于环渤海环境的保护需要进行综合管理。因为渤海的主要污染是陆源污染。改善渤海环境，实现对渤海环境的有效治理，必须把治理工作的注意力投向污染渤海的陆上源头。从环境治理而言，必须对环渤海径流和海岸工程建设项目以及其他可能给渤海带来污染的活动进行统一治理，才能根本改善渤海环境。从立法角度而言，必须按照陆海一体的总体思路，把影响渤海环境的各种生产、生活活动，尤其是陆上活动纳入其调整范围，才能为改善渤海环境提供有效的法律保障，而《中华人民共和国海洋环境保护法》只有防止陆源污染的一般规定，无法对陆海结合的环境治理加以规范。这是《海环法》不能有效治理渤海环境的重要原因之一。

此外疏震娅认为，一定要建立健全渤海排污总量控制制度。毕竟渤海作为一个有明确边界的环境管理对象，对其进行治理的最有效办法就是实行排污总量控制，而实施总量控制制度的核心问题就是如何确定总量。污染物的排放总量必须依据海洋区域污染物承载力的大小，也就是海洋区域的环境容量来确定。海洋区域污染物排放总量必须小于海洋区域环境容量。渤海区域的污染物排放总量控制的实现，主要是通过渤海区域的海湾和河口附近海域、沿海城市的毗邻海域、各海洋功能区的总量控制组成。渤海区域环境管理立法应将污染物排放总量控制制度纳入立法的范围内。具体来讲，就是把监测水质的主体、程序、污染物总量的确定、总量控制的监管主体、职责权限、破坏总量控制应承担的法律责任以法律规范的形式固定下来。

疏震娅认为，在建立渤海周边省市政策、立法统一协调机制的前提下，构建区域合作组织，也是一个保护渤海环境的有效办法。渤海海洋环境保护区域合作组织的主要职责就是，统一制订区域的经济发展、环境保护的政策和法规。在此基础上，建立环渤海区域环境保护部门负责人联席会议制度。在联席会议之下设立专题工作小组，由各方根据合作需要，通过订立合作协议的方式开展具体的专项工作。建立环渤海区域环境信息交互平台和环境宣教网络，实现区域的环境信息共享与交换，强化环境宣教工作的区域联动，这样就可以在环渤海区域内形成一个环保产业合作机制，并能够在投资融资、市场拓展、技术配合、资格互认、环保技术应用等多个层面，开展广泛的合作。

展望环渤海区域生态环境的未来，疏震娅还是充满了信心，她相信随着国家对环渤海环境保护的加强，随着国家立法步伐的加快，制约环渤海区域经济快速发展的种种环境保护难题，一定会得到较好的解决，未来的环渤海区域生态环境，一定会越变越好。