论我国股市内幕交易监管制度

胥杨洋

摘要内幕交易问题再次受到世人的广泛关注,是在中国股市一轮大牛行情过去和股权分置改革的逐步深入的过程中显现的。虽然我国在限制内幕交易的立法措施和执法力度得到了不断完善,但是仍旧难以满足证券市场快速发展的需要。为防止新形式的内幕交易行为扰乱市场秩序并影响市场效率,应借鉴国际经验,从立法、执法以及交易制度等方面入手,杜绝内幕交易孳生的土壤,将违法犯罪行为扼杀在摇篮当中,以保证证券市场的健康发展。

关键词证券市场内幕交易监管

中图分类号:F8文献标识码:A

1 内幕交易的基本概述

我们所称的内幕交易,指的是因地位或职务上的便利而能掌握内幕信息的人(即内幕人员),直接或间接利用该信息进行证券买卖,获取不正当的经济利益,或泄露该信息,使他人非法获利的行为。目前,中国股市的是还是个新兴的证券市场,市场结构和机制尚不完善,大量的内幕交易问题也依然存在。2006至2007年阶段,中国股市出现了一轮大牛行情,但是伴随着股指的连连攀升和股权分置改革的逐步深入,各种以新手法操作的内幕交易和操纵市场行为也不断发生。杭萧钢构、ST长控、延边公路、ST金泰等象征着巨大财富的名字以及“史上最牛散户”刘芳的横空出世,使得证券市场的内幕交易问题再次受到学者及政府监管部门的广泛关注。

2 我国内幕交易监管的法律构架及执法现状

2.1限制内幕交易的法律规制

我国禁止内幕交易的立法是随着证券市场的发展而逐步完善的,目前已经形成了一个由《刑法》、《公司法》、《证券法》、行政法规和规章以及行业自律性规定组成的,相对比较完整的限制内幕交易法律规制体系。我国关于证券内幕交易的立法雏形是1990年10月由中国人民银行颁布的《证券公司管理暂行办法》第17条,以及《上海市证券交易管理办法》第39条和42条、《深圳市股票发行与管理暂行办法》第43条。1993年4月22日,国务院颁布了《股票发行与交易管理暂行条例》,对内幕交易及其法律责任做出了初步规定。1993年9月22日,国务院证券监督管理委员会又颁布了《禁止证券欺诈行为暂行办法》,进一步对内幕交易作了明确具体的规定。1997年10月生效的《刑法》第一次纳入了证券欺诈条款,可以说是以基本法的形式规定证券内幕交易为刑事犯罪行为,并且规定了其刑事责任,为打击内幕交易提供了有效、有力的法律工具。于1999年7月1日生效的《证券法》,对内幕交易的定义、内幕交易的类型、内幕信息的内容、以及对内幕人员的界定都做出了详细具体的规定。随着市场经济的不断发展和体制改革的不断深入,《刑法》、《证券法》和《公司法》中有关内幕交易的条款分别于1999年和2005年作了适当修订,充实了保护中小投资者权益、完善公司治理结构等内容,对诸多违法行为设定了追究民事、行政、刑事法律责任的条款。2007年,中国证监会又颁布了《上市公司董事、监事和高级管理人员所持本公司股份及其变动管理规则》和《限制证券买卖实施办法》。同时,《证券市场内幕交易行为认定指引》与《证券市场操纵行为认定指引》也已开始在证监会内部试行并报最高法院研究,相信具体的司法解释会在不久的将来出台。由此可见,我国对于内幕交易以及相关行为的立法正朝着查缺补漏并不断完善细化的方向发展,相对于以往恪守大陆法系传统与国情的僵化处置,我国证券法律法规正向英美法系国家,尤其是以《证券法》代表的美国借鉴其成功之处,兼收并蓄、取长补短,最终目的是增加内幕交易者的违规成本,对其形成法律上的威慑。

2.2现今内幕交易监管的执法现状

虽然资本市场的发展起步较晚、制度尚不完善,但是与国外经验相比,我国的内幕交易行为具有自己的特点,主要是内幕交易普遍、隐蔽性强、交易主体多样且与其他违法行为相关联(如虚假陈述、操纵市场等)。复杂的证券犯罪形态加上法律规制制度建设的相对滞后,使得我国在打击内幕交易的过程中一直面临着发现难、查处难和监管成本高的困境局面。因此,与其它国家一样,我国对内幕交易的监管同样具有“立法严而执法松”的特点,发现效率和处罚力度均未能令广大投资者满意。

在行政处罚方面,1994年“襄樊信托内幕交易案”算是中國证监会公开查处的第一起内幕交易案。截至2007年6月,在证监会查处的违规案件中出现“内幕交易”字样或被证监会按照与内幕交易相关规定公开处罚的案例一共仅有37件。它们有的只涉及内幕交易,有的则是市场操纵与内幕交易共同存在,共涉及沪深两市的36只股票。证券界业内人士普遍认为,与实际发生的内幕交易相比,被查处的案例可称得上是冰山一角。而在刑事惩罚方面,虽然1999年的《刑法》就已经对内幕交易罪有了明确细化的规定,但直到2003年3月10日,“深深房”原董事长叶环保才成为因犯内幕交易罪被追究刑事责任的第一人。而时至2008年底,关于内幕交易罪的判例也仅仅只有两例。除了上面提及的“深深房”原董事长叶环保之外,另一个获刑人为恶意重组“长江包装”的泰港实业主要负责人刘邦成。在民事赔偿方面,情况则较为复杂。由于1999年7月开始实行的《证券法》对内幕交易、操纵市场民事赔偿的规定语焉不详,没有明确禁止。而2000年10月最高法院颁布的《民事案件案由规定(试行)》中有证券内幕交易纠纷、操纵证券交易价格纠纷、虚假证券信息纠纷等。于是,在2001年中,有一批在亿安科技操纵股价案、银广夏虚假陈述案中的受害投资者向有关法院提起民事赔偿诉讼请求。短暂仓促之间,2001年9月21日,最高法院下发了《关于涉证券民事赔偿案件暂不予受理的通知》(即《9.21通知》),称因法院尚不具备受理及审理该类型案件的条件,要求各地法院暂不受理证券市场虚假陈述、内幕交易、操纵市场的民事赔偿案件。

2002年1月15日,最高法院颁布了通知,宣布可以受理虚假陈述民事赔偿诉讼,2003年1月9日,又颁布了更为详尽的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》。在此基础之上上,5年多来,全国各地法院共受理了近30家上市公司的虚假陈述民事赔偿案件,总标的约7至8个亿,涉及股民近10000人。目前,80%以上的案件都已得到圆满妥善的解决。但是内幕交易、操纵市场民事赔偿诉讼受理一直未能解禁。直至2007年5月底,全国民商审判工作会议上,最高法院副院长奚晓明对证券民事赔偿案件做出了重要的指示,强调2005年修订后的《证券法》已明确规定了内幕交易、操纵市场的侵权民事责任,因此对于投资者对侵权行为人提起的民事诉讼,法院应当参照虚假陈述司法解释前置程序的规定来确定案件的受理,并根据法律关于管辖的规定来确定案件的管辖。会后,奚晓明的讲话作为最高法院文件下发到全国各级法院,这意味着尘封多年的内幕交易、操纵市场民事赔偿终于得到了解禁。内幕交易、操纵市场民事赔偿案件的诉讼时效为行政处罚决定、刑事判决书做出之日起两年内,而内幕交易、操纵市场民事赔偿案件的成立,须以中国证监会、财政部及其他行政机关做出的行政处罚决定、法院认定有罪的刑事判决为诉讼前提。

3 对于加强内幕交易监管的建议

3.1加强内幕交易执法,完善并落实民事赔偿制度

内幕交易民事赔偿制度,其积极意义在于:第一,可以对内幕交易的受害者给予充分的补偿,有效保护投资者的合法权益;第二,可以充分发挥司法机构对内幕交易的裁判功能,预防与遏止内幕交易行为的发生;第三,可以通过民事责任的方式动员广大投资者来参与对内幕交易的监控,更有效地加强对证券市场的监管。目前,我国已经具备了内幕交易民事赔偿的法律基础,2005年修订后的《证券法》对内幕交易、操纵市场的侵权民事责任做出了明确的规定。随着2007年5月底最高法院副院长奚晓明对证券民事赔偿案件所做出的重要指示,尘封多年的内幕交易、操纵市场民事赔偿诉讼受理问题也终于解禁。这些举措标志着我国内幕交易民事赔偿制度已经建立。但是,民事赔偿在实际操作中还存在着许多问题,例如内幕交易中受害人遭受损失如何计算,小股民集体诉讼制度的确立等,还需要立法机关及时出台相应的司法解释给予说明。

除了完善立法,我国在内幕交易执法力度方面也需加强。众所周知,法律的威慑力并不在于法律条文字面上的严厉程度,而史在于其条文能否得到切实的贯彻和执行。我国已经制定了较为完整、严厉的禁止内幕交易法律,但是长期以来没有能够有效地实施,而调查取证难又是造成这一局面的主要原因。

为了强化针对于内幕交易的执法力度,其一,修订银行保密条例,保证证监会能获得银行账目信息,方便对证券公司等潜在内幕交易主体的稽查调查;第二,应对我国有关证券监管的法律法规做出适当修改,授予中国证监会查处内幕交易更大的稽查及执法权力;第三,证券监管应该积极地利用司法手段,对违反法律的内幕交易给予严厉的法律制裁,追究内幕交易者的刑事责任;再者,借鉴国际经验,采用“举证责任在辩方”的制度,减轻证券执法的取证难度。

3.2完善交易制度,改善证券市场基础设施

3.2.1建立内幕信息知情人员定期报告制度,预防内幕信息被利用

目前国内大部分的内幕交易和股价操纵都是与上市公司的内幕知情人员有关。为此,已经建立的定期报告制度,规定对于上市公司内幕人员和证券公司、会计师事务所、律师事务所等中介机构的内幕人员,以及持股数量达到5%以上的股东,要严格要求其申报持股种类、数量及其变动情况,并及时地公开披露。当然,目前国内的披露制度也在朝这一目标不断发展完善当中。

此外,对于掌管国企上市公司的国家各部委工作人员以及证监会监管机构的职员在很大程度上也是亟需法律予以规范的内幕人士,然而对于这些人应该如何监管又是目前的一大难题。证监会2006年年底曾允许监管机构职员投资开放式基金,虽然采取了备案等方式,但无法避免其中的巨大利益冲突与道德风险,引发极大争议,后有传闻称已被禁止。以此类推,国资委、财政部等部门的官员是否可以购买下属公司的股票,是不允许购买还是应该更强调信息的公开透明,这些问题均需要制定相关制度做出明确的界定。

3.2.2改善证券市场的各种基础设施,实现证券交易实名制

美国之所以能够较为有效、有力地查处内幕交易行为,与美国较为完善的市场基础设施是分不开的。在美国,要利用他人账户或者假账户进行证券交易是很困难的。我国现行证券登记结算制度表面上也是实名制,但在我国现有居民身份证管理制度下,我国证券交易中普遍存在虚假账户交易的情况。因此,真正实现证券交易实名制是制止内幕交易的一个重要手段。

由此,笔者建议从以下几个方面进行改革:第一,严厉制裁利用他人账户从事交易的行为;第二,改变两个交易所分别开户的制度,使每個投资者只拥有单一的股票账户;第三,与其他部门合作,将投资者证券账户与其他经济和社会活动的身份识别(如银行账户、社会保险号码等)结合起来,建立完整统一的个人信用制度,以此加大内幕交易者利用他人账户交易的成本,并方便证监会和其他投资者对内幕交易进行识别。