公民知情权的基本权利地位及其宪法限制

白俊巍 朱天潇

摘要在学界很早就有公民知情权的提法,越来越多的学者认为公民知情权是一项宪法基本权利。但是在世界范围内并没有很多国家将其规定在宪法权利之内,我国宪法同样没有关于公民知情权的规定,但是从宪法的相关规定中还是可以推定出来现行宪法中的公民知情权,当然这并没有影响其作为基本权利的宪法地位。作为一项基本权利,公民知情权同其他权利一样,同样受到来自宪法的限制。

关键词知情权基本权利宪法限制

中图分类号:D921文献标识码:A

“知情权”,英文“the right to know”,特指一种权利主张,是由美国新闻编辑肯特·库泊(Kent Copper)在1945年1月的一次演讲中首次提出来的。当时美国联邦政府消极对待政务信息公开,任意扩大保密权限,强化官僚主义作风,基于民主政治的角度库泊提出“不尊重(公民的)知情权,在一个国家乃至世界上便无政治自由可言”,并建议“将知情权推升为一项宪法权利”。 二战以后各国民主主义的不断发展,国民主权观念的不断深入,知情权的内容也不断深入,作为一项新出现的基本人权已经得到国际社会的普遍认可。1946年联合国大会通过的第59(Ⅰ)号决议,知情权被宣布为一项基本人权。该决议宣称:“情报自由是基本人权之一,且属联合国所致力维护之一自由之关键。” 1966年《公民权利和政治权利国际公约》第19条重申表达自由的权利包括不受国界限制“寻求、接受和传递各种信息和思想的自由”。1984年的《世界人权宣言》第19条规定:“人人享有主张和发表意见的自由;此项权利包括有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递信息和思想的自由。” 《欧洲人权公约》第10条也宣称言论自由的权利包括“在不受公共机关干预和不分国界的情况下,接受并传播信息和思想的自由。”

在我国,知情权于20世纪80年代末学者们的研究兴趣主要是情报公开问题上,对知情权问题本身着墨不多。近些年来,关于知情权的宪法地位问题越来越受到学者的重视,知情权作为一项基本权利也被越来越多的学者所认同,但是关于公民知情权的限制问题却少有人问津,本文拟就这方面做一些探讨。

1 我国公民知情权的宪法地位——基本权利

1.1公民基本权利

公民的基本权利是由宪法规定的,公民为实现自己必不可少的利益、主张或自由,从而为或不为某种行为的可能性。权利主体在权利体系中占有重要地位,它赋予公民实施某一行为的可能性,并构成公民维系自身政治、经济、文化地位不可或缺的权利基础。 “在重视法治和人权的国家,法定权利是权利的主要存在形态。法定权利不限于法律明文规定的权利,也包括根据经济、政治和文化发展水平,依照法律的精神和逻辑推定出来的权利,即‘推定权利。”因此公民基本权利就包括明示权利和推定权利。在实际立宪过程中,“除了那些被统治者认为不符合本阶级利益而不予确认或受客观条件限制不能确认的权利外,还存在着某些公民基本权利应被宪法确认但实际为宪法所漏列的情形”,因此就使得宪法中推定权利成为必要。

1.1.1明示权利:对基本权利的宣告

作为一国公民,理应享有该国宪法明文列举的各项基本权利。如我国公民根据现行《宪法》第二章规定,享有下列基本权利:平等权,选举权与被选举权,言论、出版、集会、结社、游行、示威自由,批评、建议、申诉、控告、检举权,请求国家赔偿权,人身自由,人格尊严,宗教信仰自由,住宅安全,通信秘密与通信自由,劳动权,休息权,受教育权,获得物质帮助权,私有财产权。应当说,明示的基本权利体系,是一国宪政实践不可或缺的制度性规范,对于强化公民法治观念,提升政府责任意识发挥了不容抹煞的重要作用。

1.1.2推定权利:对基本权利的推定

权利推定“大多表现为法律解释上的推论或推拟,从而将那些由法律予以确认的明示权利所隐含(或暗示)的权利揭示出来。这种在立法中虽未明确授权,而在法律上可视为具有授权意图的权利……为默示权利,通过一定法律程序(如法律解释和新的立法)对默示权利予以确认,就使其具有了明确的法律地位,并可与明示权利一样得到法律的保护。”任何立宪者均不可能将人们应当享有的基本权利一一列举,现代民主法治国家的基本义务要求必须依据宪法精神、宪政理念去发现公民基本权利。因此公民基本权利不应仅限于宪法的文本,也应包括为宪法暗示或隐藏的权利。

1.2公民知情权是一项推定的基本权利

由于知情权制度产生较晚,知情权概念也是在近50年内才广泛流行。我国宪法没有直接规定知情权,但是这并不影响其作为宪法基本权利的地位。依据推定基本权利的理论,知情权当然地成为一项基本权利。公民知情权作为一项具有宪法性质的基本权利,它不仅仅是一个基本的宪政理念和人权理论的问题,更是一个应否将其法律化为一项公民具体权利并赋予其司法请求权品格的问题。

我国现行《宪法》规定的“公民的基本权利”条文中,虽然没有使用知情权概念,但同样包含着公民知情权的内容。《宪法》第2条规定,国家的“一切权利属于人民”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。这是我国宪法人民主权原则的具体体现,也成为我国公民知情权的宪法依据。人民要管理这些事务,就必须知道有关事务的情报,而这些情报多掌握在国家机关手中,国家机关应主动或应公众要求公开这些情报,以使人民“知”和“行”,否则让人民管理国家事务就是一句空话。第22条的规定将为公众实现“知情自由”提供物质条件。第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督。”此规定中包含着人民的知情权内容,要同人民群众“密切联系”就包括了信息和情报的联系;要接受人民的监督,就必须进行信息的传递,让人民真正了解国家机关及其工作人员行使职权的相关信息,比如重大事项决策的过程,执行过程和执行结果;公务人员是否勤政、廉政,是否依法行使职权。只有了解这些信息,监督才有可能。人民要对国家机关进行“监督”,发表“意见和建议”,只有知道政府的有关情况,才能进行比较判断。如果事事保密,人民群众就对国家机关的情况一无所知或知之甚少,则让人民群众发表意见和建议或对国家机关及工作人员进行监督也就徒有虚名。第35条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”;第40条规定,“公民的通信自由和通信秘密受法律保护”。这里包含了我国公民广泛的知情权,即发布情报自由和接受情报的自由。《宪法》第41条规定的“公民对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权利”,对违法失职有“提出申诉、控告或者检举的权利”。要使公民正确行使批评、建议、控告、检举的权利,国家机关必须公开有关信息,使公民及时知道国家的政策,政府的所作所为才能对政府行为进行评判,从而及时有效地、有针对性地发表意见,对有关国家机关及其工作人员提出批评和建议,防止违法行为的出现。很显然,公民对相关问题不知情,不了解相关信息,就不可能通过正当途径有针对性的表达自己的意愿和看法或采取合法的方式使政府对其意见予以重视,以保护自己的合法权益不受侵犯,因此确认公民知情权的宪法地位是及其必要的。

我国的立法法、代表法、选举法、系列的组织法等宪法性法律概括性地确认了知情权。这主要是通过规定人大会议公开、立法草案公开、生效法律公开,公民和各类社会组织对立法提出询问和建议;选民和原选举单位对人大代表的推选、建议、批评、罢免和人大代表对立法、行政和司法工作的质询、调查、视察、列席会议、罢免、批评、建议;各级国家机关有答复、调查、移交、处理等法定义务和职责等,不仅包含了公民的知情权,而且为知情权顺利实现提供了正当程序予以保证。

2 公民知情权的宪法限制

人类社会的生存空间是有限的,个人权利的无限膨胀必然会影响到其他人的权利,因此宪法不可能保障无限的个人权利。每个人都有权平等的享有宪法规定的权利,只要不损害他人的宪法权利与利益。因此权利几乎总是有限制、是有条件的——条件就是自己对权利的享有不得损害他人的宪法权利。否则“权利就成了无法兑现的‘无底洞,就成了空洞的说教与口号”。基于此宪法对公民知情权的限制,一方面表现在宪法所承认并保护的“知情权”被限制在不和他人权利发生冲突的范围内;另一方面“法律保留”即对基本权利的限制只能由立法机关的法律作出,宪法只授权法律对知情权加以限制。

我国现行宪法限制公民知情权的立法表现方式主要有:

2.1概括式的立法方式

以概括限制的方式,宪法的少数条款明确规定了对公民知情权的限制,比如《宪法》第51条明确规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。”这就是说公民在行使知情权的时候,必须不得损害国家、社会、集体的利益,也不得侵犯其他公民的合法自由和权利。

2.2区分式的立法方式

我国宪法对公民知情权的规定除了集中体现在公民的基本权利和义务一章外,另外在其他若干条款也涉及了公民的基本权利问题。宪法依据不同目的作了区分式的限制规定,具体表现在以下方面:

(1)附条件的法律限制。此种限制方式在肯定国家公权力机关有权依照法律限制公民知情权的同时,同时为了不妨碍公民知情权的享有和行使,避免知情权的空洞,对该权利限制的可能性条件作了更加明晰的预设。比如《宪法》第40条规定,公民的通信自由和通信秘密受法律保护,“除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”

(2)一般性法律限制。按照现行《宪法》第33条第3款的规定:“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”宪法所规定的义务本身就是对权利的直接限制。

(3) 隐含性(空白性) 法律限制。其指宪法有关公民具体基本权利的条款规定中,没有任何关于此项权利的限制规定,但这并不意味着它的享有和行使是无限制的。从一定意义上说,宪法和法律的存在本身就是对权利的一种限制。任何权利都不得不受宪法所表达和追求的价值理念和价值秩序的限制。我国现行宪法采用隐含性法律限制知情权的条文比如《宪法》第35条的规定,公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。

(4)反向式法律限制。依照国内外通行的立法例, 很少有在一个条款中既肯定公民具有基本权利,同时又规定公民行使该项权利的目的、动机和方式,比如我国《宪法》第51条。宪法对公民知情权反向式法律限制的规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为,有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”