我国党政关系规范化探析

陆虹宇

摘要我国党政关系是国家政治生活的核心关系,从根本上决定着我国政治体制的总体格局和基本框架,深刻地影响着我国政治民主化和政治现代化的进程。本文在对我国党政关系的功能进行分析的基础之上,结合当前的社会生态环境,对我国党政关系规范化的路径进行了初步探索,认为我国党政关系应该向着制度化、法治化和民主化的方向发展。

关键词党政关系中国共产党国家政权

中图分类号:D62文献标识码:A

政党政治是现代民主政治的主流政治形态,党政关系作为执政党与国家政权之间的关系,是政党政治要解决的首要关系,深刻的影响着各国政治的发展。在我国,中国共产党是执政党,党与国家政权之间的关系一直都是国家政治生活的核心关系。由于党在社会主义革命和建设过程中的突出贡献,党在我国的政治发展和政权运作过程中始终居于领导地位,掌握着立法、行政、司法、军队等国家核心权力,党政关系突出的表现为党政不分、以党代政。①不规范的党政关系成为我国政治发展的障碍,阻碍着我国政治民主化和政治现代化的进程。推动我国政治体制改革、促进国家政治发展,需要对我国党政关系的规范化进行探索。

1 我国党政关系的功能分析

建国以来我国党政关系集中表现为高度一体化,党政分开是针对这种高度一体化的弊端而进行的阶段性的探索。

党政关系的高度一体化,是特定历史条件下的产物,便于集中全国的人力、财力、物力,进行有效的社会整合和政治动员,提高国家凝聚力和向心力。这在建国初期,对于缓解民生凋敝、百废待兴的国情有重要的作用,对于恢复经济、巩固政权做出了很大的贡献;在社会主义建设过程中,对于集中全国力量办大事也有重要意义。然而这种建立在计划经济体制基础之上的党政关系模式存在着很大的弊端,而且体现出越来越大的局限性。党政关系的高度一体化严重窒息了经济和社会发展的动力,特别是随着我国市场经济的发展,政治民主和政治文明的进步,这种高度一体化的党政关系越来越不适应市场经济的发展,严重阻碍着政治民主化和政治现代化的进程。

党政分开是针对党政高度一体化而进行的有利探索,在一定程度上缓解了党政一体化的弊端,但是这种党政关系模式是不科学的,不符合当今世界政治发展的主流。在当今世界,政党政治是各国政治发展的主流政治形态,政党对政权的夺取、掌握、参与和领导是政党政治的内在要求。党和政之间有着天然的必然的联系的,宜统则统,宜分则分,生硬的把党和政分开,片面的强调党政分开,引起了很多问题,如党政一把手闹矛盾搞“内耗”,党政班子职位重叠、职能不清、运行混乱,互相掣肘、扯皮,互相推卸责任等,严重影响了工作效率。“中国的改革实践证明,如果党政关系建设仅仅做到党政分开,而不在党政职能分开的基础上建立新型的党政关系,党政分开就不可能获得有效的制度保证,其结果要么出现党政关系的倒退,要们出现党政关系混乱,从而使党的领导被削弱。”②

2 我国党政关系的社会生态环境分析

特定时期的党政关系是由特定的社会生态环境所决定的,党政关系高度一体和党政分开都是历史发展的产物,当前探索我国党政关系的规范化也要根植于一定的经济、政治和文化环境。具体说来,我国目前党政关系规范化所面临的社会生态环境有以下几个方面:

经济上,我国正处于由计划经济体制向市场经济体制的转型时期,需要与之配套的政治体系的充分保障,这为党政关系的规范化提供了内在的驱动力。市场经济对于政治的首要的要求就是政治上的民主,从决策与管理的角度看,市场经济的运行机制本质上是一种分散的决策机制,削弱、排斥市场机制作用的最大根源就是权力过分集中。③邓小平指出的:“我们提出改革时,就包括政治体制改革,现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”④就我国目前的现状来看,改革开放三十年来,我国经济体制改革取得了显著的成绩,这既是政治体制改革的内在驱动力,又为政治体制改革的进行提供了物质基础。

政治上,党的十五大提出了依法治国的方略,这一方略的提出为政治体制改革提供了政治支持。党在国家政治生活中居于领导地位,党对国家政治生活进行政治领导、思想领导和组织领导,党的领导要依法进行,要在宪法和法律规定的范围内进行。宪法明确规定了各国家机关的性质和职责,其中全国人民代表大会是国家的立法机关,行使国家立法权;国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关,是国家最高行政机关;人民法院是国家的审判机关;人民检察院是国家的法律监督机关。因此党必须要尊重和维护宪法规定的国家机关的职能,国家机关也要在宪法和法律规定的范围内行使国家权力,党与国家机关权力各司其职,互不僭越,通力合作。

文化上,公民意识逐渐觉醒,民主权利观念逐渐提高,公民社会正在形成,这为党政关系的规范化创造了新的动力。所谓公民意识,是指“在民主政治的框架中,作为主体的民众对自己与公共权力的关系以及由此而确定的自身权力的认知度”。⑤随着经济体制改革以来经济的发展,个人财产逐渐增加,个人的自主、自由和权利、利益意识也随之增强。公民的主人翁意识和政治参与意识有很大的提高,在参与的广度和深度上都有所增强。与此同

时,公民的维权意识有很大的提高,基层公民维权运动此消彼长,这无形中推动着规范的党政关系的实现。

3 我国党政关系规范化的路径选择

基于我国党政关系存在的弊端以及当前我国政治经济文化的发展对党政关系提出的新要求,推进政治体制改革、实现党政关系的规范化势在必行。按照十六届四中全会中对党提出的 “科学执政、民主执政、依法执政”的要求,党要不断提高执政水平,使我国党政关系应向着制度化、民主化和法治化的方向发展。

3.1 党政关系的制度化

在政党政治作为主流政治形态的当今世界,规范的党政关系,既不是党政混为一体,也不是党政截然分开,而是要坚持将分工与合作相结合。“党同国家机关的性质不同、职能不同,组织形式和作用也不同,党不能替代国家政权行使国家权力。”⑥按照党总揽全局、协调四方的原则,党对国家政权机关进行宏观领导,国家机关要服从党的领导,党与国家政权要在统一的政治系统下进行合作,要注意各自在职能和载体上的适当分工。就党与政权机关的具体职能来说,党主要负责反映民意与利益综合、政治录用与输送经营、纲领和政策制定、政治整合与维持稳定、政治灌输与教育;而政权机关的职能则比较复杂和具体,人民代表大会拥有立法权、任免权、决定权和监督权,政府则进行政治统治和社会公共管理,包括维护社会秩序、保卫国家安全、发展社会经济和提高国民福利等职能,⑦法院负责审理案件,监察院则负责法律的监督。明确党与国家政权之间的职能分工,将党政分工加以制度化,在进行静态职能分工的基础之上,进行灵活的动态职能分工,完善党政关系的运行机制,动静结合以此来实现党政关系的规范化。

3.2 党政关系的民主化

“解决党政关系问题……首先要理清公共权力运作中授权者与被授权者之间、立法者和施政者之间的法理关系,执政党要遵从这种法理关系,利用这种法理关系来对公共权力的运作施加影响。”⑧人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,这决定了党与国家政权之间的关系实际上是党与人民之间的关系,党政关系的规范化需要将党的领导与人民民主相统一。“从根本上说,共产党执政就是领导和支持人民当家作主,最广泛的动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益”⑨党要做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,进行民主执政。这就要求党在行使权力时要充分体现民意,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从制度层面上来讲就是要从根本上贯彻和落实人民代表大会制度、选举制度、民族区域自治制度和基层民主制度等人民民主制度,使人民能够顺利地通过各种民主渠道参与国家政权的建设和社会事务的管理,有效地进行利益表达和政治监督,从而以更加积极的姿态投身于国家的现代化建设,在党与国家政权之间形成了较为良性的互动,从而实现党政关系的规范化。

3.3 党政关系的法治化

我国是社会主义法治国家,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党要依法执政,要在宪法和法律的规定范围之内,发挥党的政治领导、思想领导和组织领导的作用。在规定党对国家领导地位基础之上,对其领导方式也应该加以明确,明确党对国家权力机关、国家行政机关和国家司法机关的领导方式。具体说来,党对国家权力机关的领导要建立在支持人大依法履行国家权力机关职能的基础之上,按照法定程序把党的意志通过人大党组的活动使之变成国家的意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人选,并对其加以监督;⑩党对国家行政机关的领导,要将党管干部的原则和依法行政原则相统一,党要在提名、建议、监督管理干部的同时,督促、支持和保证国家行政机关依法行使职权,在法治的轨道上推动各项工作的开展,保证公民和法人的合法权益;在对司法机关的领导上,党要支持审判机关和检察机关依法独立公正的行使审判权和检察权,提高司法队伍素质,加强对司法活动的监督,以保证司法公正为目标,推进司法体制改革,形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制,为在全社会实现社会公平和正义提供法制保障。豘

总之,党政关系的规范化需要明确党政合作基础上的职能分工,将党政职能的静态分工和动态分工相结合,进行合理的制度安排;在理顺党政关系的同时注意到人民的重要性,充分体现民意,发挥人民的作用,实现人民当家作主;党对国家政权的领导要依法进行,依法对国家政权机关进行领导。在做到党政关系的制度化、民主化和法治化的基础之上,实现党政关系的规范化。