中外政府公共项目绩效评估研究述评

何 余 佘 砚

摘要政府公共项目绩效评估在国外起步较早,已经得到了一定的发展,而国内学者的研究较少,且成果有限。本文通过对中外政府公共项目绩效评估成果进行梳理,对政府开展公共项目绩效评估进行探索性分析。

关键词公共项目绩效评估

中图分类号:D630文献标识码:A

1 国外研究现状

国外对于政府公共项目评估的基础理论研究处于探索与创新阶段。彼得·罗西认为,政府公共项目评估是指“采用社会研究的程序,在一定的政治和组织环境下,系统地调查旨在改善社会环境和条件的社会干预项目的绩效。”伊万·M·伯尔曼从时间持续性上对公共部门绩效评估和政府公共项目绩效评估进行了比较。他认为,部门评估是一种连续的行为,项目评估则表现为非连续的过程。

进入二十一世纪后西方各国对于政府公共项目绩效评估的框架与模式更加重视,各种评估模式相继出现。美国在2002年由总统委员会和联邦管理与预算局共同制定了一套政府公共项目绩效评估技术——项目等级评估工具项目,主要用来进行跨部门的项目绩效评估。在澳大利亚,对政府公共项目的评估采用一种“项目评估”框架,它从“一致性、效率、效果、成本—收益分析”四个维度评估项目绩效。近年来,欧洲行政学院正在大力推广公共部门的通用评估框架(CAF)。

近年来,西方发达国家在项目绩效评估上取得的主要成就包括三个方面:一是建立了层级式的绩效评估体系,即项目评估—部门评估—跨部门评估。二是进行比较评价,对项目的评估多在政府部门予以公布,以形成比较和竞争。三是绩效评估与预算紧密结合,为项目和部门绩效改进提供了内在动力。目前政府公共项目绩效评估机制已经同公共财政支出评价一起成为各国政府公共管理中重要的不可分割的组成部分。

2 国内研究现状

当代中国的政府公共项目评估工作始于20世纪80年代中后期。进入20世纪90年代,国家开发银行、中国建设银行、交通部等相继成立了政府公共项目后期评价机构,但大多数是针对国家的建设投资项目,即工程项目评估方面。事实上,中国各级政府的基本职能也主要是通过名目繁多的各类项目来执行和完成的,虽然各地项目评估实践不少,但项目层次的绩效评估在我国却没有引起应有的重视。

目前,国内学者对于政府公共项目绩效评估研究较少,研究重点集中于政府公共部门绩效评估、人力资源绩效评估等方面。国内在项目评价方面取得重要成果的主要有:戚安邦(2006)认为,项目评估的概念有狭义与广义之分。狭义的项目评估是指对于一个项目经济特性的评估和审定,即按照给定的项目目标去权衡项目的经济得失并给出相应结论的一种工作。广义的项目评估是指在项目决策与实施活动过程中所开展的一系列分析与评估活动。卓越(2005)以公共部门绩效评估为基点,对政府公共项目绩效评估与公共部门绩效评估进行了比较分析。尚虎平(2008)对于国内政府公共项目绩效评估研究现状进行分析,指出我国目前政府公共项目绩效评估的主要问题在于与工程评估的分离与隔离,工程评估领域取得的各种成就,并未渗透到政府公共项目绩效评估领域。唐亚林(2008)对公共部门绩效评估“3E”模型进行了改进,将其应用于政府公共项目评估实践中,并提出一套新的通用型指标评估体系(PII),分为规划性(plan)、执行性(Implementation)、改进性(improvement)。

目前国内对于政府公共项目评估的研究状况的主要特点如下:首先,研究重点聚焦于工程项目,其他少量的偏重于较强智力因素作用的政府公共项目,如管理咨询项目、资产评估项目、科技研究项目、审计项目涉及较少。其次,规范性研究相对较多,而政府公共项目实证研究缺乏,对政府公共项目绩效评估与公共部门绩效评估、企业绩效评估等方法、理论基础的比较研究占较大比重。第三,关于政府公共目的绩效评估实质上还是处于刚刚起步阶段,更多的是介绍和推广国外关于政府公共项目绩效评估的手段、方式与经验,尚未研究并开发出适合于当代中国政府公共项目实际状况的评估工具与策略体系。最后,对于政府公共项目绩效的前评估和跟踪评估的重视程度远远多于后评估,项目绩效后评估与政府公共项目绩效再评估研究力度不够。

3 结语

公共项目绩效评估作为现代公共管理过程的一个基本环节,其地位和作用是十分重要的。而在我国,政府公共项目绩效评估研究力度一直不够。随着政府治理内容的延展、理念的变迁、领域的扩大,政府在履行公共服务与社会管理职能中,将会创生出越来越多性质不一的公共项目,在推行绩效管理,提高评估意识,创建服务型政府的国情下,加强公共项目绩效评估研究刻不容缓。