全球高层级数字经济政策协调新趋势——经合组织《2020年数字经济展望》解读

□ 文 王梦梓

0 引言

2020年11月27日，经济合作与发展组织（以下简称OECD）发布《2020年数字经济展望》，全景展现了OECD数字经济演变及当前面临的新机遇、新挑战，通过梳理OECD国家和合作伙伴国家利用数字技术和互联网实现公共政策目标的举措，为决策者提供了监管和政策选择，以最大程度地发挥数字经济作为创新和包容性增长驱动力的潜力。同时，报告还特别关注了新冠肺炎疫情为各领域数字化转型带来的机遇和挑战。OECD代表了当今数字经济领域研究的前沿，其对数字经济战略框架的思考对我国制定相关战略规划具有较大的参考价值。

1 OECD“走向数字化综合政策框架”简介

设计和实施适合数字时代的政策是一项复杂的挑战，OECD构建了“走向数字化综合政策框架”（The Going Digital Integrated Policy Framework），帮助OECD各国制定政策以实现包容性数字化未来。该政策框架包括七个相关维度：访问（Access）、使用（Use）、创新（Innovation）、工作（Jobs）、社会（Society）、信任（Trust）和市场开放（Market openness），以及对应的37项关键政策领域和指标（表1）。除此以外，还要考虑跨领域问题，例如性别、技能、数字政府和数字治理，才能使数字化转型成为实现经济发展和社会福利的驱动力。同时还应该认识到，新冠肺炎疫情加剧了各个领域数字化需求，随着健康和经济危机的发展，政策目标之间的权衡可能已经改变。总体来说，制定数字化转型战略应该涉及建立统筹协调的机制体制、确定战略远景并保持连贯一致、监控趋势并评估当前政策的有效性、制定全面而协调的战略、发布行动计划并成功实施。

表1 走向数字化的综合政策框架

2 OECD国家数字战略制定向高层化、国家化、长效化发展

基于“走向数字化综合政策框架”，报告分析了各维度政策制定的热点与趋势，数字政府、数字基础设施、数字技术成为各国数字战略优先选项，同时这些国家也面临人口地理分布不均衡、预算和资金限制、跨部门间协调不足、有效监管手段缺位、无法适应技术快速发展等挑战。数字战略制定呈现以下新趋势：

2.1 各国加紧制定国家数字战略，更多政府启动最高层负责数字政策协调

数字化转型以复杂且相互关联的方式影响经济和社会，需要更多的战略方法。37个OECD国家中有34个制定了国家数字战略，加强政府最高层（最常见的是总理或总理府或专门的部委或机构）的政策协调。在新兴技术的背景下，这种战略方法尤为明显：到2020年中期，共计24个OECD国家制定了国家人工智能战略，并高度重视应用和技能；2017年以来，许多OECD国家发布了国家5G战略；大多数OECD国家具有全面的数字安全战略。大多数OECD国家由一个部门或机构负责战略制定和战略协调，但是值得注意的是，在2016年至2019年期间，战略制定责任分配给高级政府机构（总统、总理或总理领导的协调办公室）的国家数量从4个增加到8个，此外，奥地利、比利时、希腊、以色列、斯洛文尼亚、瑞典和英国等专门设立了负责数字事务的部门。

2.2 数字政府、数字基础设施、数字技术成为数字战略优先制定选项

政策目标的优先级从高到低排列分别为：加强数字政府建设、发展电信基础设施、促进数字技术创新、培养数字化转型技能、改善数字安全性、加强数据治理、推动企业数字化转型、提高民众数字素养、加强在线消费者保护、加强互联网治理。所有的OECD国家和伙伴经济体都增加了对公共部门数据的访问和共享，但只有其中少数（澳大利亚、德国、日本、新加坡、美国）国家采取措施促进私营部门之间的数据共享。数字基础设施也是政策制定的重点，在过去的三年中，包括澳大利亚、奥地利、哥伦比亚、法国、德国、韩国、西班牙、英国和美国在内的许多国家已经发布了国家5G战略。数字技术创新成为OECD新兴趋势，到2020年中期，超过60个国家实施了国家人工智能战略，有限领域包括AI技术研发（加拿大、美国、欧盟）、AI应用（芬兰、德国、韩国）和AI技能（澳大利亚、芬兰、英国、美国）。区块链和量子计算正在全球范围内吸引越来越多的政策关注，中国、澳大利亚、德国、印度、瑞士等已经发布了区块链策略，美国、中国和欧盟在量子计算研发支出方面处于领先地位。

2.3 大数据创造新机遇的同时带来安全隐私挑战，政策制定成为各国关注重点

大数据为企业和消费者创造了新的机遇，数据的使用已成为企业业务模型不可或缺的一部分，2017年，平均12%的OECD企业执行了大数据分析，大型企业的比例则高达33%。但同时大数据对隐私和安全也构成新的风险，并可能歧视妇女、少数民族等弱势群体。早在2019年，超过80%的OECD国家都将AI和大数据分析视为隐私和个人数据保护的最大挑战。因此，大数据相关政策重点集中在数据价值的挖掘和隐私权与数据保护。所有接受调查的OECD国家均采取了一项或多项举措，加强政府数据访问和共享。在37个OECD国家的205项数据访问和共享的政策倡议中，有126项（61%）旨在增强对公共部门数据的访问，44项（21%）旨在帮助开发私营部门数据，24项（12%）专注于提高整个社会的数据分析能力。同时，与隐私和个人数据保护有关的国家监管活动也显著增加，被调查的29个OECD国家/地区均制定了隐私和个人数据保护立法，并且大多数国家都明确参考了国际法，包括OECD隐私准则、GDPR、APEC隐私框架以及欧洲理事会第108号公约等，在提高人们对隐私和数据保护共识的同时加大数据控制者的责任。

2.4 全球共享和协作达到前所未有的水平，人工智能领域国际合作倡议激增

在新冠肺炎疫情危机和经济危机的双重压力下，各国积极在市场开放、数字安全、数字技术等领域寻求国家合作，以达成基于共识的全球解决方案。特别是人工智能领域，跨界研究意义重大，OECD、G20、欧洲委员会和联合国等框架下的国际合作倡议相继开展。OECD国家2019年5月通过《经合组织AI原则》，提出可信赖AI的原则和建议，2020年启动经合组织AI政策观察站，提供有关AI的数据和多学科分析。2019年9月，欧洲委员会部长委员会（CoE）成立人工智能特设委员会，并于2020年4月发布了一套准则，呼吁各国对算法系统的开发和使用采取预防措施。2020年G20沙特轮值期间将AI推向“为所有人实现21世纪的机遇”的政策目标。联合国秘书长在《数字合作路线图》中呼吁建立一个有关全球AI合作的多利益相关者咨询机构，联合国教科文组织发起了关于人工智能伦理的全球对话。

2.5 新冠肺炎疫情加速各领域数字化转型，应对疫情的社会经济影响成为数字领域政策重点

遏制新冠肺炎疫情蔓延的措施深刻影响了OECD国家与数字技术的关系。从教育到健康，人们对数字技术的依赖性开始触及社会各个方面，远程办公、在线学习和电子商务在OECD中迅猛发展，企业对数字工具的使用也在增加。各国政府、企业和学术界迅速开发AI技术应对危机，并力争实现及时、安全、可靠地访问国家和跨境数据。英国、美国等快速开发了预测和跟踪疾病传播的AI系统。欧盟数据保护委员会和欧洲委员会发布了有关收集、处理和共享与新冠肺炎疫情有关的个人数据的指南。加拿大、捷克、美国等的数字安全机构通过提高认识、监控威胁和提供援助来应对新冠肺炎疫情危机。荷兰、英国等考虑向受经济危机打击最为严重的平台从业人员支付最低工资，以缓解他们受疫情和经济危机的冲击。并且所有OECD国家都制定政策以支持疫情期间企业，尤其是初创企业数字化转型以及新业务的创建。尽管如此，疫情对数字化转型的长期影响才刚刚开始显现，当前的数字经济政策环境仅仅是政府决策者塑造更强大、更具包容性的数字未来的起点。

3 对我国制定数字经济战略的启示

数字经济在全球范围内都尚处于发展初级阶段，世界各国都在积极探索数字经济发展理论与实践。为进一步推动我国数字经济规范有序健康发展，提出如下相关对策建议。

3.1 建立高层级数字经济统筹协调部门

报告指出跨部门间协调和互动不足、有效的监管手段和监督框架缺位是OECD国家在实现其数字政策目标方面面临的主要挑战，这也是阻碍我国数字经济发展的共性问题。针对这一挑战，要打破利益固化藩篱，着力解决整体设计缺失、资源统筹不足、统筹协调薄弱等问题，加快破除制约数字经济发展的体制机制障碍，充分发挥数字技术的扩散效应、溢出效应和普惠效应，释放数字红利。

3.2 加强数据开发利用与安全治理

随着数据收集和存储的数据量逐年增加，数据泄露的发生率也随之增加，各国正在开发新的数据治理框架、创建新的机构，或制定针对特定技术的指南，以应对当前挑战。我国应把握并用好大数据发展的重大战略机遇期，提升数据管理能力，推广DCMM数据管理能力国家标准，引导行业加强数据治理。加强大数据产业核心关键技术研发，推进云计算、大数据、人工智能、区块链等技术的融合创新。加快数据相关法律法规和标准体系建设，推进跨部门、跨行业、跨地域数据流动，营造规范有序、开放共享的发展环境。

3.3 加大数字经济国家合作支持力度

随着全球化不断向纵深发展，数字安全、数字技术、数据治理等领域政策制定越来越需要信息共享和跨境合作。我们应以“一带一路”“中国-东盟”等机制为依托，拓展我国与周边国家在电子商务、科技创新、基础设施等领域的合作。构建我国数字经济“朋友圈”，积极参与数字经济国际规则制定，利用多双边机制，开展《电子商务法》《网络安全法》等相关法规的解释工作，加强数据治理等关键问题的基础性研究，建立与国际接轨的法律法规体系。

3.4 把握后疫情时代数字经济发展契机

后疫情时代，数字经济将为经济复苏提供强劲动力，成为促进经济发展的必然选择，同时将迎来前所未有的发展新机遇。我们应从培育数字经济新业态、完善数字化“新基建”、壮大数字经济新产业、加快产业数字化新转型、打造数字社会新环境等方面来谋划数字经济的发展。同时，还要充分吸收防疫抗疫过程中数字治理的经验教训，全面提升我国数字经济的治理水平，形成多平台、多领域协同治理的新局面。

4 结束语

当前，数字经济已经成为推动全球经济和社会发展的重要力量，全球主要国家和地区均将数字经济作为发展重点，抢抓数字转型发展机遇，抢占更多数字经济发展红利，特别是新冠肺炎疫情加剧了数字化需求，机遇和挑战都有了新的变化。站在新的历史起点上，我国应充分借鉴发达国家的先进经验和发展理念，在创新机制体制、数据开发和保护、数字经济国际合作等方面制定合理的发展战略和政策框架，以更加包容、更加积极、更加负责任的态度推动数字经济高质量发展。