禁养区政策实施中的问题分析及对策建议

张蕾

摘要：禁养区政策是一项利国利民的优良政策，是当下中国环保事业发展的正确抉择。然而，在禁养区政策实施过程中却涌现了诸多问题。社会调研主要研究禁养区政策实施中的问题分析及对策建议，以L市D区为例，着重探讨禁养区政策实施中所面临的困难，并搜集整合相关专业人士的对策建议，将合理化建议反馈给相关行政部门，以帮助养殖户解决实际问题，便于行政人员开展工作，助力禁养区政策顺利落实。

关键词：禁养区;养殖场;养殖业污染;养殖管理

中图分类号：S815

文献标识码：A

DOI： 10.15913/j.cnki.kjycx.2019.09.008

养殖行业作为中国经济发展中一个重要的组成部分，一直深受国家重视。它在给养殖户带来高额利润，提高国民收入和人民幸福感的同时，所暴露的弊端也影响着中国环保事业的发展。针对这一局面，中国提出“三区”政策，即设置禁养区、限养区、适养区。本文以禁养区为研究内容，以L市D区为例，主要探究禁养区政策在实施过程中的问题分析及对策建议。《山东省畜禽养殖管理办法》规定，D区畜禽养殖区域划分为禁养区、控养区和可养区。畜禽养殖禁养区是指按照法律、法规、行政规章等规定，在指定范围内禁止任何单位和个人养殖畜禽;禁养区范围内的已建成的畜禽养殖，由县人民政府依法责令限期搬迁或关闭[1]。实行禁养区政策，不但可以优化全区畜禽养殖业结构，尽可能减轻畜禽养殖业污染，还可以有效地防控动物疾病，保障人民群众的身体健康，促进全区畜禽养殖业持续健康发展。然而，禁养区政策的实施也引发了一些相关问题，这些问题在一定程度上阻碍了禁养区政策的顺利推行。

1 禁养区政策在实施中的问题分析

根据《山东省畜禽养殖管理办法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《畜禽养殖禁养区划定技术指南》及区委、区政府环保责任目标要求，结合D区畜禽养殖现状[2]，最终划定了D区畜禽养殖禁养区的范围[3]。本次调查紧紧围绕D区所划定的禁养区范围，采用抽样调查的方式对禁养区内的养殖户和非养殖户进行问卷、走访、访谈等，详细了解禁养区政策实施中存在的问题。

1.1 政策实施过程的满意度调查

本次抽样调查共抽取了100份样本，其中养殖户70份，非养殖户30份。被调查对象对政策实施过程的具体满意度情况如表1所示，满意度分值交叉表如表2所示。

通过调查发现，L市D区禁养区内民众对禁养区政策实施的满意度出现了两种不同的态度：大部分民众对实施过程的满意度极低，极少部分非养殖户对禁养区政策实施过程满意。基本上所有养殖户对政策实施过程表示不满意，他们认为政策实施中有不合理之处，希望得到政府关注，使问题得以改善和解决。

1.2 政策实施过程的问题调查

通过走访，我们对禁养区内民众所反映的政策实施中的问题进行客观记录，分别对养殖户和非养殖户进行访谈，并对问题进行整理归纳，情况如下：①政策宣传力度不够。2018-10-28，禁养区政策在D区全面宣传并逐渐落实，调查小组在D区禁养区范围内进行抽样调查，走访了母向新村、马官屯、东前村、西前村等十几个禁养区范围内的村庄，关于“是否听说过禁养区政策”这一问题，80%的养殖户和非养殖户均表示不知道，仅20%的养殖户和非养殖户表示听说过。从调查结果来看，政策宣传效果并不明显，禁养区的养殖户对政策难以理解，这是导致禁养区政策顺利落实的一大阻力。②禁养区民众对政策实施过程的满意度极低。调查数据显示，72%的禁养区民眾对政策实施过程不满意，部分民众对政策实施结果表示排斥。但值得一提的是，禁养区的养殖户和非养殖户对设置禁养区这一政策本身的认同度较高，他们可以认识到国家政策的优越性，看到设置禁养区这一举措的长久效益，其中90%的禁养区民众表示对政策本身认同。③禁养区内民众对相关法律法规的了解度不及5%，且存在上访户。调查结果显示，禁养区内的养殖户对禁养区政策的相关法律法规并不了解，甚至全然不知，包括相应的存栏畜禽补助标准、养殖场补偿标准等相关规定。部分禁养区的养殖户因为不了解相关规定，盲目认为自身损失巨大，所以不断上访闹事，导致禁养区政策难以顺利落实，政府行政工作难以有效开展。④禁养区范围内的散养户没有得到补偿，靠散养牲畜为生的年老且无子女者失去生活来源。通过调查发现，禁养区内存在许多靠饲养少量牲畜为生的老年人，他们没有子女或子女没有能力帮其养老，所以，依靠家中少量牲畜和国家补贴勉强度日，让他们变卖牲畜，无疑给他们的生活带来经济压力，使其失去经济来源。⑤造成部分养殖户就业难题。L市D区禁养区政策实施以后，禁养区内部分养殖户的就业问题成了一大难题，他们常年以养殖牲畜为生。一方面，这些养殖户因为缺乏足够的资金，很难进行自主创业;另一方面，这些养殖户缺乏技术，很难找到合适的职业。此外，让养殖户轻易放弃多年的职业重新择业就业，这对于他们来说无疑是一个巨大的挑战。⑥行政人员执行政策态度不友好，操之过急。在政策实施过程中，禁养区内的民众普遍反映，相关行政部门的工作人员执行政策态度不友好，方式不恰当。面对民众的抗议，部分行政人员采取威逼利诱等手段，强制执行。这一举动在一定程度上加深了禁养区民众对政府部门的误解，从而使得政策更难以落实。⑦政策落实过快，出售牲畜时间不够，养殖户难以接受。大部分禁养区民众反映政策执行过快，没有充足的时间准备，更有民众表示禁养区政策就是“圣旨”，相关行政人员明确告知其用三天时间处理掉所有牲畜，这让部分养殖户难以接受，并且无法按时完成任务，从而引发养殖户的反抗情绪，致使政策无法顺利实施。⑧政策实施过程中，非养殖户认为政策实施有利有弊。禁养区内的非养殖户对政策实施过程给予了肯定，同时也客观地指出政策本身非常好，其实是使得居住环境得到改善;另一方面，非养殖户也提出政策实施中存在着许多问题，表示很多细节考虑不周，行政执行方式过于严厉，但是在强制手段之下，政策执行效果明显，环境改善较快。⑨非养殖户建议宠物狗、宠物猫等同样实行禁养。部分禁养区的非养殖户表示，不应只对牲畜进行禁养，对宠物狗、宠物猫等动物同样应实行禁养。他们认为宠物易乱跑乱窜，不便于管理控制，存在很大自由性，并可能对人造成伤害，建议应实行禁养。

2 政策实施问题及解决建议

根据禁养区政策实施中存在的问题，我们对相关数据进行分析整理，并在L市D区环保局的积极配合下，寻求相关专家和行政人员的具体建议。以下是相关专业人士针对禁养区政策实施中出现的问题所提出的对策建议。

2.1 宣传力度不足，无法正确理解政策

针对这一问题相关专业人士提出以下两点建议：①提高民众文化认知程度，保证民众对政策具有良好的接受度。民众不能正确理解政策的根本原因在于其文化认知水平较低，看待问题的眼光具有局限性，不能从长远发展的角度理解政策，所以要提高民众文化认知水平。②通过政策保障、政府引导与市场调控相结合的方式，辅之以政府信息公开和公众服务，完善信息披露机制。建立公众服务机构，不断加深民众对禁养区政策的理解，持续公布禁养区政策的落实情况，以推动禁养区政策顺利实施。

2.2 补偿不到位造成的经济损失

针对这一问题相关专业人士提出以下两点建议：①帮助散养户完善养殖手续，使其能够继续养殖。禁养区政策并不是完全禁止养殖，如果养殖户的养殖手续齐全、养殖设备完善、养殖环境达标，是可以继续进行养殖的。政府可以成立相应工作小组，专门帮助散养户完善养殖手续，讲解相关养殖标准，并适当给予技术帮助，使部分养殖户得以继续养殖，从而减少其经济损失。②相应提高政府补贴资金。D区环保局畜牧科工作人员表示，在整个D区禁养区范围内，共需要关闭138家大型养殖场，并按照相关政策给予补偿，上级政府总共拨款90万元，勉强可以补助这些大型养殖场，根本不足以对众多散养户进行补偿，这也是引起散养户和上访户不满的根源。如果条件允许、资金充足，建议给众多分散的小型养殖户进行相应补贴，以提高散养户的满意度。

2.3 散养为生者失去经济来源

针对这一问题相关人士提出以下建议：①适当放宽散养政策，特殊情况特殊对待。政策实施不可以采取一刀切的方式，应对农村部分特殊情况进行特殊对待，适当放宽散养政策或给予这些特殊散养户以其他方面的补偿和资助，使其得到关爱并健康生活。②积极倡导其转型向种植业发展，确保就业问题妥善解决。不断延长相关产业链，增加就业机会，帮助年老但具备劳动能力的人寻求一份合适的工作，增加其经济收入。此外，国家和政府对这些特殊群体也有相应的资金补助，综合各种资源使其获得经济收入，以增加经济来源。

2.4 行政人员态度强硬、处理过急

针对这一问题相关行政部门的领导给出了以下两方面的对策和建议：①加强对行政人员素质的提升，消解村民抵触情绪。在禁养区政策实施中，行政人员应不断增强素质，充分发挥专业优势，提高人际处理能力。②加快执法过程柔性化，力争亲民近民。法律无情、人有情。严格执法的目的是更好地服务群众、贴近群众，因此，保证执法过程柔性化在一定程度上开通了政策实行的绿卡，将特殊性与现实性相结合，将柔性化与法制化有效衔接，不仅有利于政策的扎实推进，且在拉进与群众的距离、与群众统一战线等方面有着不可忽视的作用。

2.5 宠物狗、宠物猫禁养

针对这一问题相关专家建议：①应加强对宠物的管控，减轻宠物扰民行为，暂时不建议对宠物进行全面禁养。非养殖户对于宠物狗、猫的全面禁养提议具有两面性，一方面，将宠物禁养起来在一定程度上提升了地区环境卫生，保障了人身安全、居民休息等，给非养殖户带来些许利益;另一方面，将宠物实行禁养无疑给管控工作以及养殖户的切身利益会造成一定程度的侵犯。②可对宠物体型进行具体限制，减少巨型宠物数量。为了减少宠物对居民休息、出行等的干扰，要在宠物的体型以及安全性等方面多制订要求。

2.6 禁养区政策实行期限过短，没有缓冲期

针对这一问题相关行政部门做出以下答复：①积极引导大型养殖场搬迁进入可养区。禁养区政策实行后，势必会对大型养殖区有不小的冲击，对于缓冲期短的问题，相关部门应尽快采用积极措施引导大型养殖场搬迁进入可养区，将政策的具体实施过程讲授给养殖户，使其积极配合搬迁工作。②对禁养区养殖户放宽时间界定[3]，不再操之过急。禁养区养殖户的搬迁工作，在一定程度上是耗费时间与人力的大工程，尤其对于大型养殖户来说，更是一个不容小觑的挑战。相关部门应深入基层了解问题所在，适当放宽时间界定，而不是一贯催促、强制约束。

此外，在调查过程中，相关专业的师生对禁养区政策的实施提出自己的观点和看法，主要包括：①交换立场。行政人员应站在农民和散养户的立场上思考问题，散养户也要站在政府角度考虑政策。②加强监督管理，建立有效监督管理机制。政府相关部门要加强监督管理，同时也要建立内外部监督体制。③加强沟通交流，力求相互理解。行政人员要加强与民众沟通协调，以理性和人性化的方式开展工作，以柔推进政策落实。④禁养区范围内要做好生态保护，限养区和适养区要加强环保，多方面开展工作，多角度加深环保治理，使禁养区政策合理有效落实，发挥应有作用。

3 总结

一项优良政策的实施关系着国计民生，关系着群众命运，关系着祖国的未来。禁养区政策的实行是时下中国环保事业发展的必经之路，是建设“美丽中国”的明智之举。政策虽好，但是实施中却存在诸多问题，我们必须直面问题，勇克难关，发挥优势，规避劣端，方可使政策发挥最大价值。“汇民意、聚民心、集民智、护民利”，面对禁养区政策实施中出现的问题，相关专家、政府部门以及广大民众的对策建议必然有其可取之处。本次调查作为政府部门和禁养区民众沟通的桥梁和纽带，为各方代表传达心声，帮养殖户解决困难，为行政者出谋划策，以助力禁养区政策顺利实施，推动政策全面落实。

参考文献：

[1]李军.聊城：临清市畜禽养殖布局规划（修订稿）实施禁养区内的养殖场限期进行搬迁、关闭、取缔[N].齐鲁晚报.2017-03-30.

[2]金龙日，王慶义.畜禽养殖小区的规划与建设[J].养殖技术顾问，2011 （9）： 16.

[3]禁养区养殖场的法定拆迁流程有哪些[NIOI].华律网，2018-11-15.