贵州省乌蒙山区域“兴地惠民”土地整治重大工程建设成效探讨——以赤水市为例

许小铃，潘伯娟，宋具兰

(1.贵州省赤水市国土整治中心，贵州 赤水 564700；2.贵州科学院山地资源研究所，贵州 贵阳 550002；3.贵州省土地绿色整治工程研究中心，贵州 贵阳 550000；4.遵义市自然资源局，贵州 遵义 563000)

1 引言

土地综合整治是增加有效耕地面积，增加高标准农田比重，提升农田质量，改善生产、生活条件和生态环境的有效措施之一。实施土地综合整治，促进乌蒙山片区现代山地特色农业产业发展，改善当地生产生活条件，修复生态系统，是自然资源部门积极贯彻国家政策，帮助贵州实现乡村振兴的有力支持。

根据中共中央、国务院提出的乡村振兴和生态文明建设的战略要求，贵州省实施贵州乌蒙山区域“兴地惠民”土地整治重大工程，赤水市长期镇、长沙镇和白云乡土地整治项目是其子项目之一。 项目以“绿水青山就是金山银山”理念为指引，以“优化国土空间开发格局、优化生产生活生态空间、提升国土生态安全水平、建设宜居宜业宜游美好家园、构建生态屏障”为主要目标，以“土地使用者”为主体，以“山水林田湖草”系统治理为主要手段，以小流域综合治理为基本单元，以绿色基础设施建设为抓手，对农村生产、生活环境进行综合整治；对沟、路、渠、湿地、林地、河流等景观进行生态修复[1～5]。

2 研究区概况

项目区位于乌蒙山集中连片特殊困难地区的东北部，包括赤水市长沙镇、长期镇、白云乡等三个乡镇的15个行政村。项目区所在地赤水市，地处贵州省遵义市西北部，赤水河中下游，位于东经105°36′～106°16′，北纬28°15′～28°46′之间，是黔北通往川渝的重要门户，区位条件优势明显。赤水市地势总趋势东南部较高，地貌主要为低山和低中山山地，山高、谷深、坡陡。气候属亚热带赤水河谷温热湿润气候区，气温较高，年平均气温达18.1 ℃，年平均降雨量为1286.3 mm。年平均日照时数为1292.5 h，全年无霜期351 d。

项目区西南部为天岛湖国际旅游度假区，是赤水市重要旅游景区，东南部为赤水市月亮湖金山角旅游度假区，在两大景区的带动下，项目区农业产业及乡村旅游将具有较大的发展前景。

3 研究方法与数据来源

基于土地整治工作管理规章制度、工程建设标准及土地整治重大工程建设成效评估相关技术要求和指南，结合项目实际特点，研究主要采用目标比较法、资料查阅法、问卷调查法、专家评议法、抽样调查法、实地访谈法等。

评估过程中查阅的资料为项目规划设计和竣工验收资料，主要包括规划设计报告、变更设计方案、工程复核报告、竣工报告、耕地质量等别评定报告、权属调整方案、实施管理制度总结。

4 项目实施经验做法分析

4.1 引入全域土地整治理念，助推乡村振兴

坚持规划引领，项目设计引入全域土地综合整治要求，统筹推进农用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，解决一二三产业融合发展用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴[6]。一是结合乡村振兴的总体要求，坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求实施美丽乡村型土地整治[7]；二是践行绿色发展理念、助力生态文明建设，针对赤水市水土流失等生态脆弱地区，因地制宜实施“小流域”“生态恢复和重建”型土地整治，防治水土流失；三是助推“三生空间”布局优化和景观生态规划，打造宜业的生产空间，宜居的生活空间，宜游的生态空间。同时，对不同类型的景观要素，进行重建修复提升，过滤水土气污染物，改善水土循环过程。

4.2 完善公众参与机制，提高土地整治成果的实用性

项目的规划设计以农民需求为中心，充分调动农民参与土地整治的积极性，给予农民话语权，在兴地惠民项目建设前，充分了解农民的需求，广泛听取农民的意见。结合当地农业生产条件和农业生产习惯，根据自己的需求形成集体决策，为项目工程设计提供依据，提高土地整治成果的实用性。

赤水兴地惠民项目在规划设计前，通过座谈、访谈等形式调查项目区农民需求，了解项目区实际情况，收集农民对田间道路交通、农田防护、村庄环境整治等方面的需求，作为项目规划设计的重要参考依据，合理规划各项土地整治工程[8]。

在项目的实施过程中，优先安排当地村民参与项目建设，特别是优先安排贫困户参与工程建设，并选举民生监督员，监督项目的建设质量等。既增加了项目区农民的收入，补充了因项目施工影响农民耕作而造成的经济损失，又在一定程度上保障了项目施工建设质量，提高了土地整治工作的群众满意度。

4.3 实施绿色整治单体工程

项目将生态保护，将绿色、生态理念融入土地综合整治设计中，创新土地整治工程技术，为生态型土地整治工程建设标准研究提供坚实支撑[9]。工程建设融入绿色发展理念，在项目设计手法上因地制宜采用生态工法，传统工法与生态工法有机结合，依据项目区不同区域自然环境特点，因地制宜开展工程内容、工程材料及工程工艺生态化设计，贯彻实施绿色土地整治。将绿色、生态贯穿于土地综合整治全过程，充分发挥土地综合整治在实施山水林田湖草生态环境保护和修复工程、建设生态国土方面的先行试点作用，着力打造“土地整治+”样板工程，以点带面助推乡村振兴战略实施。

道路工程在设计道路规格标准时，充分考虑动物生存和栖息的场所。项目区科学布置景观廊道、生物通道、防护林廊道等生态环境保护工程，建成可以串联生境的生态生产路，较传统硬化路面增加生态系统连通性。项目因地制宜采用了新工艺，新材料等方法，以达到节约资源，减少碳排放的目的。

农田防护工程将以往浆砌、干砌排洪沟改进为格宾网、石笼网、小型生态扣砖等有利于保护生物多样性的方式。田间沟渠样式的优化不但保障了施工工期，还有效地促进了植物生长和传花授粉，为田间物种提供绿色栖息环境。在材料使用上尽可能减少混凝土材料，充分利用生态板、防腐木等新型材料及当地天然材料。在选择护坡、护岸植物时优先选择土著植物。

为改善农村生活环境，项目选取典型村寨布局生活污水处理工程，示范小型“分散-集中式”生活污水收集净化系统。该系统设计组成形式为“人工湿地净化沟+污水收集管+化粪池”，前端为人工湿地净化沟进行初级处理、沉淀，再由污水收集管将分散各户的净化沟汇总收集，最后进入布局于自然沟道旁、离集中居住区有一定距离的化粪池进行集中处理，达标后排入自然水系，避免化粪池臭气污染居住区空气。

为提升人居环境整体景观生态面貌，项目在村庄进行绿化种植，布局于主要进出道路沿线以及村寨内部关键节点。绿化植物品种按小乔木、灌木立体配置，乔木选取当地特色植物荔枝并配合常规绿化植物桂花，灌木选取当地特色木本花卉三角梅以及常见木本花卉月季，引导形成有花有果、有色有香的村寨绿化格局[10，11]。

5 项目建设综合成效分析

在土地整治开展过程中，赤水市兴地惠民项目着力落实生态保护与修复、农业产业发展、“三生空间”布局优化，并探索推进全域土地综合整治和绿色土地整治，取得了较好的成绩。

5.1 提高耕地质量、提升粮食综合生产能力

土地整治对于耕地资源利用的影响，既表现在耕地数量的补充，也体现了耕地质量的提升[12,13]。

项目实施前，项目区内耕地面积总计1266 hm2，根据赤水市2017年耕地质量等别更新成果数据，项目区整治前耕地质量平均等别为8.1等。通过土地平整、土壤培肥以及相关田间生产设施的完善，项目区耕作条件得到了改善，切实提高了项目区的粮食安全保障能力。依据项目竣工资料，项目建设高标准农田面积1446 hm2，新增耕地面积179 hm2，项目区建设后耕地平均质量等别约为7.8等，项目区平均耕地质量等别提高了约0.3等。耕地质量提高以及耕地利用条件改善，降低了农业生产成本，也提高了耕地生产能力。

5.2 建设农田基础设施，促进农业产业发展

项目建设了大量的农业基础设施，有益于高效农业产业发展，助推农业产业提质增效，为振兴农业经济助力。

(1)通过田间道路工程建设，提高道路通达度，便于机械作业和规模化经营。项目完成新建田间道15.984 km；改建田间道31.971 km；扩建田间道8.076 km；改建平直生产路17.270 km；新建平直生产路28.189 km；改建台阶生产路14.437 km；新建台阶生产路75.877 m。项目新增和改善机耕面积959 hm2。田间道路的合理配置，提高了农田景观之间的道路通达度，村民对道路质量及道路的硬化、两侧的绿化情况。

(2)通过农田防护工程建设，改善了农作物的灌排条件，提高水资源利用率。项目新建灌溉渠11.770 km；改建灌溉渠19.588 km；新建排水沟0.523 km；改建排水沟3.974 km；管道铺设48.387 km；拦水堰47座；蓄水池32座等农田灌排设施。项目实施增加灌溉面积，提高用水效率和灌溉保证率，同时，减少了灌溉成本，提高了灌溉效率。

(3)实施“小块并大块”，助推土地规模化利用。项目区地块细碎分散、不平整、零星地物散布田间地头，田埂过宽等现象制约着土地规模化利用和现代农业发展。项目通过土地平整工程，对细小地块进行合并以及对田坎、草地等零星地物进行整治，能够降低耕地细碎化程度，并减少耕地中田坎及零星地物的占地率。项目实施后，能有效增加耕地面积，提高耕地利用效率，地块平整、规模较大的地块更有利于农田机械化、规模化耕种，有利于提高农业生产效率[14]。

通过项目的实施，将土地整治与农业产业结构调整相结合，发展特色农业，推进农业产业化、规模化进程，为农民的生活富裕之路奠定稳固基石[15]。项目实施后，引进农业企业5个、培育农业合作社7个。在贵州省农村产业革命12个特色产业发展推进方案及各县(市)产业发展规划的引领下，项目区计划发展铁皮石斛、蔬菜、生态渔业等产业。赤水长期镇白田村计划发展蔬菜产业130 hm2，红卫村计划发展石斛产业310 hm2，长沙镇计划发展无公害蔬菜120 hm2，引进农业企业2个，农户参与企业务工收入约1000～3000元/月。

5.3 提高农民收入，推动农村经济发展

项目区由于受各种条件限制，导致农业生产效率低下，农民收入一致处在较低水平，城乡经济发展水平差距较大。如农田防护设施不完善，道路交通不便利，耕地地块细碎化，难以开展机械化作业等，都严重影响了农业和农村发展。该项目充分吸收当地贫困户劳动力参与项目实施，促进了劳力、资金、技术的合理流动。项目实施后，项目区共受益45082人，其中贫困人口受益人数7095人，约占16%。通过该项目的实施带动了农民就业，拓宽农民增收渠道，解决了农民增收“缺渠道”的问题，成为社会经济可持续发展的有力推手。同时，通过该项目实施，推动了项目区耕地流转、农业供给侧结构发展和企业入驻，有效改变了项目区村民收入结构，提高了村民收入水平，村民实现“三得”：一是得优质耕地，提高了村民资产性收入。据调查，土地整治实施前土地租金约为400元/亩，通过土地整治提升了耕地综合生产力，土地租金可达到500～600元/亩，平均增收150元/亩；二是得农田基础设施资产，增加村集体和村民资源性收入；三是得劳务收入，提高了农民工资性收入。一方面村民直接参与土地整治项目建设施工，直接获得劳务性收入；另一方面，耕地流转给现代农业企业、种植大户后，村民获取长期就业机会，增加了村民当地务工收入。通过项目建设还吸引了部分村民返乡就业、创业，有效减少了农村“三留人员”现象。据调查，该项目实施后，返乡就业的人数约达120人。通过该项目的实施，参与工程建设的农民工有1145人，其中贫困人口186人，人均单日务工收入约为220元/人·d，贫困人口人均务工总收入10554元，有效帮助贫困村民脱贫。

5.4 加强农田生态环境整治，促进土地利用生态安全

在生态环境保护理念指导下，项目通过种植农田防护林、采取生物措施和工程措施建设农田生态防护工程，起到护坡固土、恢复植被、涵养水土、减少水土流失的作用，从而降低农业生产的自然风险，促进农田生态系统稳定[16]。单体工程在设计和施工时运用新工艺、新技术和新材料，强化土地生态安全建设，保证了土地生态安全。项目通过种植排洪沟廊道植物5540株、道路植物廊道26.134 km，新建谷坊22座等农田防护工程，有效改善了水土流失，保护了当地生态环境。

6 存在的问题与对策建议

6.1 存在的问题

6.1.1 占用土地协调存在一定困难

田间道路工程建设难以避免占用少量耕地，部分村民对土地整治制度不理解，遇到此类问题时土地协调工作难度较大，在一定程度上延缓了工程总体进度。

6.1.2 信息化监管技术有待增加

由于山区地形地貌条件限制，项目规模大，分布散。该项目在偏远山区，项目区地块存在交通不便、信号不良、工程分散等因素，信息化监管会存在定位精度不高、资料上传不稳定、工程内容变更信息上传繁琐等问题，难以实时、快速实现监管，项目监管效率有待高。

6.1.3 生态修复、技术创新措施有待提升

项目在规划设计和施工工艺方面的技术力量还需进一步提升，当前生态修复和生物多样性保护的施工方式还处于探索阶段，特别是村庄美化、生活污水处理方面的技术不足，工作队伍能力薄弱。

6.2 对策建议

6.2.1 让农民更多参与项目建设，提升土地整治项目认可度

积极鼓励广大农民群众投工投劳参加土地整治工作，提高广大农民群众的参与程度，增加群众对土地整治项目的认可度。树立依法、依规进行土地整治的观念，增加公众参与和监督意识。加大宣传力度，加强土地整治宣传，充分利用各种媒体，对土地整治规划、土地整治年度计划和土地整治实施效果等进行广泛宣传，提高全社会对土地整治的认识，增强民众对土地整治实施成效的认可。

6.2.2 加强信息化建设，提升项目监管效率

多途径加强土地整治项目信息化建设，推进土地整治项目实时监管，实现信息互联互通、资源共享，提高项目建设水平和资金使用效率。加强“土地整治远程监控系统”平台建设，让项目监管更加便捷、高效。

6.2.3 建议多开展技能培训

加强土地整治机构和业务人员技术培训及业务指导，提高土地整治机构队伍建设，多进行交流学习，通过参观学习和技能培训提升当地土地整治工作队伍力量，更好助力全域土地综合整治，为乡村振兴工作添砖加瓦。