中心城区环境准入管理方式探讨

陶 寅

(上海市节能减排中心有限公司，上海 200241)

1 引言

环境准入是指一种约束机制，即以满足国家和地方法律法规、相关政策和规划等要求为前提，以区域环境容量和资源承载力为约束条件，从环保角度对区域产业发展和开发建设活动提出一系列控制性准则和规定，是一种从源头预防环境污染和生态破坏的制度[1]。其优势在于早期介入、源头预防[2]、提升效率。我国环境准入工作主要从产业准入、总量控制、分类管理、区域环评、清单管理、“三线一单”几方面开展[3～7]。

2 环境准入管理现状

随着中央全面深化行政审批制度改革、简政放权、优化营商环境、建设服务型政府的部署，包括上海市在内的我国主要省市围绕“放管服”改革，进行了环境准入工作的进一步探索。

2.1 细化分类管理，扩大豁免范围

在国家《建设项目环境影响评价分类管理名录》基础上，各省市根据区域特点和建设项目性质细化管理，对于无明确要求且环境影响小的项目进行豁免，突出管理重点，提高审批效能，进一步减轻企业负担，将审批资源用到关键地方。例如：2019年上海市生态环境局发布了《上海市不纳入建设项目环评管理的项目类型》，根据环评分类管理实践中遇到的问题，合理豁免了部分建设项目环评手续，通过名录的形式明确了上海市范围内不纳入建设项目环评管理的项目类型。

2.2 推进区域环评，严格总量控制

各省市的环境准入工作均突出区域环评作用，以区域环评为抓手，落实产业布局、产业导向、环境质量目标，严格区域总量控制，对进驻的具体项目提出环境准入要求。早在2011年，原国家环境保护部下发了《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》，要求：产业园区规划的环境影响评价应体现“合理布局、统一监管、总量控制、集中治理”的原则，需重点做好资源环境制约因素分析、资源环境承载力评估等工作，对园区产业布局、结构、规模、环境保护进行统筹。2019年，上海市生态环境局发布了《加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动的实施意见(试行)》的通知，规定了在优质完成规划环评的区域实行具体建设项目的环评审批简化政策。

2.3 制定管理清单，严格环境准入

根据区域环境特点、污染物排放控制要求，分不同区域、不同行业，制定环境准入清单管理，使得环境管理更加清晰、透明、直观。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，国务院于2015年10月发布了《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》，就实行市场准入《负面清单制度》提出了意见。全国各省市和地区在不同领域均进行了不同程度的负面清单模式实践，最为瞩目的是《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》，其中以清单方式明确列出在贸易试验区内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。为深化落实国家行政审批改革，我国各地环保部门纷纷探索在环保领域引入负面清单管理模式，例如：福建省厦门市根据不同行政区的规划要求和功能定位制定了《建设项目环保审批准入特别限制措施(环保负面清单)》，2018年发布了《厦门市涉重金属污染物排放建设项目环境准入指导意见和负面清单(2018年版)》，对涉重金属污染物排放建设项目实行区域环境准入和负面清单，从空间准入、行业准入、指标管控方面提出了环境准入要求；湖北省荆门市按照市区、环境敏感区、工业园区，以大气、水、土壤等环境要素，制定了《荆门市市区建设项目环境准入负面清单》，规定了禁止准入的项目、工艺、产品及开发活动。

2.4 加强事中事后监管，规范中介机构市场

随着“放管服”改革的深入，环境影响评价内容的精简和审批管理流程的简化对建设项目的推进起到积极作用。2018年，生态环境部印发《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》，该意见对环评从业机构提出了更高的监管要求。制定严格的中后期管理制度，可以指导建设单位了解运营期环保关注重点，规范企业环保管理，减少对周边环境的影响；规范环评中介市场，提高环评机构业务水平，可以减少审批和评估过程的反复修改，对环评机构考核进行分级和信息公开，为建设单位选择环评单位提供参考。

3 上海市静安区产业结构调研与分析

中心城区环境准入管理的探讨和研究，对优化营商环境、推动优质项目落地、促进社区环境和谐发展具有重要意义。本文以上海市静安区为例，对中心城区环境准入管理方式进行调研及探索，为中心城区发展及环境管理提供参考。

静安区位于上海市中心，全区总面积37 km2，常住人口110万人，下辖13个街道1个镇，274个居(村)委会。静安区2017年全年完成税收总收入685.59亿元，同比增长5.77%，绝对值和增幅均位列中心城区第一。

根据调研及分析，静安区现有各类产业园区约69家，按产业特点可分为三类：创意园区、科技园区、都市产业园区。其中创意园区47家，占比68%，都市产业园区13家，占比19%，科技园区9家，占比13%，见图1。创意园区主要为文化创意、设计类企业，包括数字网络媒体、策划推广和信息咨询机构、文化创意产品生产、文化经营公司等；科技园区主要为科技创新和研发类企业；都市产业园区内主要是工业地块，该类园区以特色产业、高科技、集约化为特征。

图1 上海市静安区产业结构

三类园区主要企业类型及产污情况见表1，园区内现有企业对环境的影响主要包括废气、废水及噪声污染，创意园区污染物主要来自日常生活的一些废气、废水、噪声，企业对环境造成的污染较小；科技园区内研发类企业较大，在研发实验过程中会产生一定的有机废气、粉尘及废水；污染较大的为都市产业园区，在该园区内还存在一些设备制造、印刷类企业，会对环境产生较大污染。从环境影响程度上看：创意园区<科技园区<都市型产业园。

表1 三类园区主要企业类型及产污情况

4 中心城区环境准入管理方式探讨

中心城区由于位于黄金地段，办公、住宅区域密集，房租、水电等运营成本较高，污染较大的传统生产性企业已经基本被排除在外，招商对象主要为服务业、研发机构、创新型科技企业，具有附加值高、污染小、政策鼓励等特点。因此环境准入管理总体思路为变管理为服务，优化审批流程、明确准入依据、加快项目推进、提升后续服务，依据以上思路，提出以下几项具体落实措施，以供进行探讨。

4.1 正面清单管理

我国对于工业园区的环保管理往往是通过负面清单进行管理，但中心城区项目由于污染轻微，更加适合采用环保“正面清单”，列入正面清单的项目主要为环境友好、污染轻、风险低、符合区域产业导向的项目，都市型产业园和创意园区的环保准入“正面清单”举例如表2、表3。列入正面清单的项目建议可给予环保管理简化政策，例如：精简环保审批程序，实行网上办理、随到随办，现场拿到审批文件；优化办事程序，可由园区招商部门代为统一办理，甚至环保管理部门上门办理，节约企业时间成本；实行告知承诺管理，企业做出环保承诺后即可开工等。

表2 某都市型产业园环保准入“正面清单”

4.2 空间布局优化管理

结合各园区周边敏感目标分布情况，在项目选址阶段从环保角度优化布局，减轻对周边居民生活影响，同时考虑环境对园区内项目的影响，避免导致后续矛盾，影响园区与周边环境和谐发展。例如某影视产业园，以总部经济和影视文化为主题，引入企业主要为影视企业总部、游戏周边、网络新媒体、广告公司等，以办公、展示为主，伴有少量配套商业，园区北邻汶水路(中环路)，西侧为静安网球中心，东面以各类企业为主，南侧居民、学校等敏感目标较为集中，该影视产业园空间布局见图2，主要企业环境污染情况见表4。

表3 某创意园区环保准入“正面清单”

该园区空间布局总体上，可产生明显噪声影响和废气排放的项目(如大型展会、电竞活动、餐饮油烟)应尽量远离南侧敏感目标，靠北布置；对环境噪声敏感的项目(如办公、咖啡店、阅读室等)，应避免布置在北侧边界位置，避免中环线交通噪声对其影响。

图2 某影视产业园周边布局

表4 某影视产业园典型项目环境污染情况

4.3 信息化管理

对区域内园区情况进行梳理建立基础资料数据库，包括地理坐标、四至范围、环保基础设施、园区内各租赁单元已入驻企业和空置物业情况、各租赁单元环境敏感度和环保关注点等。例如，以地理信息系统(Geographic Information System，GIS)为基础，通过人工绘制、数据导入、与现有平台对接等形式，形成基础地理信息、污染源分布、空间布局规划、环境敏感度分级数据等一系列专题图层，实现环境数据信息与地理信息的组合检索和应用，提高环保管理效率和协同管理能力。

4.4 优化服务

中心城区提供一流的环境管理服务对于引进优质项目具有重要意义，是落实环境准入管理的重要保障。建议从以下几方面入手。

(1)通过编制环保手册准入说明，为园区和引入项目提供环境基础资料、环保审批流程、环保注意事项、典型污染物治理方案、排放标准等，进一步提升服务、促进营商环境优化。环保手册准入说明中典型项目环保注意事项可参见表5。

(2)定期组织培训和交流平台，对于新出台的环保法规进行宣讲，倾听企业遇到的问题，构建企业、园区与环保管理部门沟通桥梁。

(3)加强信息公开，与周边居民保持畅通的沟通渠道，共同促进园区、社区环境和谐发展。

(4)建立财政资金，实行奖励制度，鼓励园区聘请“环保管家”，由专业第三方协助企业做好日常环保管理工作。

5 结论与展望

中心城区环境准入管理应为中心城区的经济建设和生态环境和谐发展做好服务，变管理为服务，从明确准入依据、优化空间布局、加强信息化平台建设、提升后续服务等方面入手，为企业、园区提供全新的环境管理体验。

表5 典型项目环保注意事项

续表5

环境准入制度对营商环境的优化具有重要积极意义，未来还需从法律法规、区域联动、信息平台、规范市场等全方位推进，包括：修订相关法律法规，强化改革工作的法制保障；落实区域规划与具体建设项目联动，突出重点，抓大放小；提高管理信息化水平，实现信息公示、申报审批、数据录入、排污许可等信息平台一体化，实现精细化、智能化管理；切实加强事中事后监管力度，注重自身人才队伍培养；加强环评市场监督管理，提高第三方服务单位整体业务水平，营造公平公正的市场氛围。