快速城镇化进程中三亚市 “村转居”社区变迁与治理探究

庄海燕

(三亚学院，海南 三亚 572022)

1 引言

自20世纪50年代初，社会主义新农村建设被首次提及，有关农村、农业、农民“三农”问题也备受社会各界广泛关注。党的“十八大”以来，新型城镇化被摆在指导城乡建设和发展的首要位置。新型城镇化的重点是以人为本，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。乡村振兴战略作为新农村建设的继承和发展，更是将“三农”问题作为全党乃至全国工作的重中之重。新型城镇化和乡村振兴两个不同的发展战略对农村的引导和影响既深远也是不同的，即所谓的新型“村转居”社区和新型农村社区。

其中，乡村振兴战略进程中新型农村社区，既不能等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是要加快缩小城乡差距，在农村营造一种新的社会生活形态，让农民享受到跟城里人一样的公共服务。而“村转居”社区作为快速城镇化过程中的产物，其本质是农村人口的就地城镇化，即由于资源要素配置的调整，在政府引导下将散居的农民集中居住，体制上由原来的 “村民委员会” 转变或即将转变成 “居民委员会” 的特殊社区 。三亚市此类社区虽然从表面上转变了社区的性质，但大部分社区在管理体制、市场机制特别是居民生活等方面存在转变困境。如何使得此类社区在新型城镇化的引导下变为新型“村转居”社区还有待进一步讨论。

2 文献回顾

首先通过阅读 “村转居”“农转居”等相关文献资料，梳理国内外对于此类社区的相关研究成果，虽然国外没有专门的“村转居”“农转居”社区概念，同样对相似社区的研究进行了简单评述。发现对于此类社区的研究讨论大多集中在围绕“人”的制度建设和社会结构关系的转变上，研究视角和研究问题都各有侧重，那么社区硬环境的现状调查和治理完善在新型城镇化建设这样一个背景下同样值得深入探究。

2.1 国内“村转居”社区研究背景与现状

刘伟红以山东省M社区调查研究为例，探讨了基于边界模糊治理的集中农转居社区的类单位化自治之路，认为该社区的治理格局深嵌于我国尚未完全去单位化的社会背景之中，加之其社会转型的缓冲器作用，类单位自治模式仍有阶段性的发展空间[1]。杜家元对广州“村改居”面临的主要问题进行细致探讨，提出一系列解决思路，如深化转制型社区管理体制改革；提供转型社区公共服务水平，拓展社区服务资金筹集渠道；深化集体经济组织各项制度改革；推行一村一策，选择合适的“城中村”改造模式等[2]。

冉娟通过分析“农转居”安置社区居民身份认同的社会学分析得出以下结论，即安置社区人口密集分布、异质性弱，未完成城市化；居民的自我呈现体现身份认同处于一个连续体，有代际差异、分化；安置社区居民身份认同呈二重性[3]。孙英将成都市金牛区作为案例来探讨城乡一体化背景下农转居社区集体经济发展与农民市民化过程，认为其在推进城乡一体化的背景下，通过发展农转居社区集体经济，初步探索出了一条由政府引导、农民为主体、集体经济作支撑的有序化、保障型的农民市民化路径，集体经济的存续和壮大对促进城郊农民转型发挥了重要作用[4]。秦均平、赵庆以杭州市江干区农转居社区为例研究被动富裕青年社会需求问题，产生了包括职业问题、文化问题、交往问题等[5]。王效宾等以杭州市滨江区农转居小区物业管理为例对农转居小区物业管理中的难点问题进行了分析，指出了住宅挪用问题、车辆停放管理混乱等一系列突出问题；提出了物业公司应重视与业主之间的沟通，合理利用地面空余场地，安排好外来车辆的停车时间，健全安全管理制度，强化公司绿化部门职责，建立绿化管理制度等[6]。

2.2 国外相关社区研究背景

目前国外还没有“村转居”的概念，对于撤村建居的研究几乎没有，但城市社区和农村社区还是存在的，其对于社区治理的研究却很广泛，特别是城市社区，而对农村社区的研究比较少。L. M. Mantel与J. W. David认为社区听证会为居民提供交流的场所和相互了解机会，听证内容主要是关于社区公共利益、社区居民普遍关注的热点和难点问题，在消除分歧，达成共识，推动社区治理方面发挥巨大作用[7]；博克斯把美国社区治理模式称之为“以公民为中心的智力结构”，并认为社区治理和公民治理是等同的，目的在于给美国社区治理打上民主化的烙印[8]；J.A. Booth等认为非政府组织基于本组织基本宗旨的要求，始终将满足社区居民需求放在首位，将有利于不断推动组织开拓社区服务功能、建立组织服务体系[9]。在农村社区治理的研究上，欧盟采取“领导+”的方式，组成地方社会团体联合会主持制定所在地区的农村发展总体规划，按欧盟政策导向设计农村发展项目，并负责实施和管理发展规划项目[10]；日本实施了以“市虹村”大合并为核心的政策，主要包括：鼓励町村合并、引导农地产业型自立经营、注重町村基础设施建设、调整土地政策[10]。

国外学者对农村社区治理的具体实践研究呈现出不同的特点，欧美国家更强调非营利机构和非政府组织的作用，亚洲国家凸显了政府的主导作用；但国外的农村社区治理实践形式相对还是较为单一，在农村社区不断发展过程中也出现较多问题。

3 三亚市“村转居”社区变迁

3.1 变迁过程

1984年三亚镇变更为三亚市，撤销区公所，改制10个镇、3个乡、2个区和1个街道办事处，辖13个居委会和118个村民管理委员会，共131个基层单位，城镇化发展已初具规模，城市社区所占比例为9.9%。1986年，辖32个居委会和100个村民管理委员会，共132个基层单位。1987年三亚市升格为地级市，直至2000年所辖政区不变。

2001年，海南省人民政府批准调整三亚市乡镇行政区划，同年8月，10镇3乡2区1办事处撤并为5个大镇2个区，即藤桥镇、林旺镇合并称海棠湾镇；红沙镇(红郊社区、红沙社区除外)、荔枝沟镇(大部分)并入田独镇；高峰乡、羊栏镇合并称凤凰镇；育才乡并入天涯镇；梅山镇、保港镇、雅亮乡并入崖城镇；红沙镇、荔枝沟镇小部分并入河东区；南海办事处并入河西区。2006年，原雅亮乡和原育才乡分出成立育才镇。2011年，田独镇更名为吉阳镇，原来的行政区划不变。其中，2003年三亚市共辖127个基层单位，居民委员会34个，村民委员会93个。截至2012年底，三亚市设有河东、河西2个管理区，崖城、天涯、海棠湾、吉阳、凤凰、育才等6个镇，此外还管辖南田、南新、立才、南滨等4个国营农场，全市有89个建制村、42个社区，共131个基层单位，城市社区所占比例为32%。自2014年三亚撤镇设区(吉阳区、天涯区、亚洲区、海棠区)后至2020年，三亚共有村(居)委会149个，其中村委会92个、社区居委会57个，城市社区占比56%，城乡二元结构仍旧明显，基层社会管理和公共服务任务繁重。

如表1所示，1984～1986年，三亚市“村转居”社区数量增加了19个，其中有一个农村社区转置为两个城市社区，也是城镇化进程特别是土地城镇化的加速发展阶段，1986年城市社区所占比例为24%，比1984年提高20%。2003年，城市社区占比27%，较20世纪速度有所放缓。2012年城市社区所占比例为32%，比1986高出8%，这一阶段的农转居社区包括月川社区、榕根社区、临春社区、下洋田社区、鹿回头社区、红郊社区、荔枝沟社区、新村社区、梅联社区；1986～2012年间，“村转居”社区数量增加10个，其中有两个农村社区合并为一个城市社区。2020年城市社区占比35%，比2012年高出3%。土地城镇化的速度相较于21世纪以前速度有所放缓，已经明显表现为从传统城镇化过渡到新型城镇化的发展阶段。为此，三亚将通过采取“村改居”、村居整合、建设大社区综合服务中心等改革举措，整合集约利用公共服务资源，高效地实现城乡基本公共服务均等化，提高区级政府部门的办事效率，创造良好的营商环境。

表1 1984年以来三亚市“村转居”社区变迁

由此可以看出，三亚每一次行政区划的调整伴随着“村转居”社区的出现，城市社区的数量逐年增加，增加的速度却有所放缓，转制过程中出现的种种弊端也逐渐显现。因此，新型城镇化的发展战略势在必行。

3.2 “村转居”社区空间分布

三亚市“村转居”社区呈现集中与分散相结合的布局模式(图1)，其中只有梅联社区位于远离三亚市区的崖州区，荔枝沟社区、新村社区、鹿回头社区位于三亚市区边缘的城乡结和地带，其他社区则集中于城区与市区，且都未经完全的开发建设，主要表现为以居民自建房为主的城中村样貌。因此为统筹棚户区改造和新型城镇化建设，整合资源，月川社区作为三亚市最大的城中村，位于主城区的中心位置，具有优质的区位条件，2016年被列为重点棚户区改造项目；临春社区的林春村片区、下洋田社区的下洋田片区被列为2017年的棚改项目，至今已全部改造完成。自党的十八大提出新型城镇化以来，其核心思想主要表现在城镇化发展的内涵与质量，较为关注空间环境质量的提升和人民生活水平的提高。

图1 三亚市“村转居”社区空间分布

4 “村转居”社区治理的反思与治理模式探讨

4.1 治理的现实困境

4.1.1 文化教育基础薄弱，导致失地后的失业

据社区工作人员以及被访者介绍，三亚市政府通过赔款、赔地和缴纳医疗养老保险这3种方式来对失地农民进行补偿，这在一定程度上保障了村民近期的基本生活需求，但如果没有就业和创业上的支持，长远的生活需求仍得不到有效保证。一方面，由于大部分村民的文化教育水平不高，相当一部分人得到数目庞大的赔偿款，缺乏求职愿望，处于自愿失业的状态；失业问题不解决，对年轻人尤为不利，且缺乏一定支配、运转资金的能力，每日依靠赔偿款生活，也会一定程度上助长这类人群的惰性，部分青少年甚至走上违法犯罪的道路。另一方面，村民失地后大多在非农领域寻找就业机会，由于文化水平偏低、缺少一技之长以及年龄偏大，很难在激烈的市场竞争中立足，不得不面临工作不稳定甚至再次失业的境遇。

4.1.2 村(居)民缺乏基本法律意识

在社区层面，介于我国“村转居”工作正式实行的时间不长，相关的法律规范在很多方面比较匮乏，有待于进一步完善，居委会在实际工作推进过程中缺少明确的法律规范作为参考和依据，使得管理工作得不到有效保障，也给管理工作者带来诸多不确定性和管理问题。城市层面上，“村转居”社区已经属于城市社区，被纳入城市体系的一部分，很多村民都缺乏基本的法律常识，例如《道路交通安全法》《土地管理法》《建设项目管理法》等，相关管理部门缺乏有效的宣传、引导和制约手段，使得社区内部出现诸多道路交通问题和房屋违规建设问题。很多村民开始从农户转变成出租屋租户和店铺商贩，在不知晓法律约束的情况下随意对自己的房屋进行改建、扩建、加建，甚至改变房屋用途。加之政府对此监管严格，强拆违规建筑，使得大量资金、材料、人力浪费严重。

4.1.3 村(居)民与管理层有效沟通仍需深化

相较于市政府和区政府，居委会作为非政府的管理机构，是与村(居)民接触最多的机构，也是联系、调和二者关系的重要纽带，而村(居)民代表更是代表基层新生，解决村(居)民内部大事小情的重要社会力量。对于征地遗留问题，群众存在不满。那么居委会以及其他社会机构和基层组织如何在二者中间起到一个调和剂作用让其融合、缓解二者的关系，这有待于进一步思考。

4.1.4 村民在思想观念上难以融入现代生活

“村转居”社区村(居)民在保留原有淳朴民风的同时，也暴露出思想观念、价值取向与行为方式与现有环境不相适应的问题，也表现出一定的排外现象。虽然较多的人希望自己的社区发展现代化，但仍有更多的人希望自己是农村人、喜欢住在城市近郊区，既可以享受现代化进步的成果，又能过着清净悠闲的农业生活。而这能看出他们向往现代化和科技化的生活，但面对现实难以融入，在失去土地的同时也失去了土地带给他们的无以替代的安全感。

4.1.5 有效社工组织和志愿者协会缺失

三亚社工组织与志愿者协会大多集中在已经城镇化成熟的城市社区，覆盖范围有限，发展还不很成熟。即便存在社会组织，也只是简单的对困难群体、孤老残以及问题儿童的心理咨询和常规化的协助，与居民代表、楼组长等工作人员也缺乏沟通与协调。

4.2 综合治理探究

综合以上分析，针对三亚“村转居”社区居民自身所具有的普遍状况，寻求一个不同于城市社区和农村社区的治理模式，这种方式要促成其向城市社区转变的速度和标准。

(1)政府层面难有精力兼顾农转居社区的具体治理，这便成了民生保障的空白点，可以以社会组织的形式为政府补上这块“短板”。建立保障、激励以及评价体制，培育扎根于社区并具有影响力的基层社会力量，形成党组织、居委会、社会力量以及居民共同参与社区治理的工作局面，其中居委会和社会力量作为政府联系社区居民的纽带，起到协调、沟通二者关系的作用，在社区治理中扮演着举足轻重的角色。社区管理组织吸引高学历人才和村官，扎根基层，也可提拔优秀的村民代表，既能与上级政府有效沟通，又能够考虑下面群众的切身利益。

(2)早期农转居社区基本仍处于城市中被边缘化的城中村模式，并将面临棚户区改造，有些社区已经进入棚改阶段，这将意味着以租房为生的居民又将面临失业的境地。针对此类社区，考虑其居民的未来生计与长远发展，可适当调整征地赔偿方案。即在保障基本居住和社会保障的前提下，适当增加就业与创业帮扶、就业与创业培训和文化教育的比重。从对失地农民就业与创业的帮扶、培训入手，改善目前存在失地村民难就业的问题。

(4)加强学校文化教育水平，转变社区村(居)思想观念落后、高水平吸引力不强的境遇。教育水平的高低是决定一个城市发展水平高低的关键性因素，但海南省整体文化教育水平较低，成为制约高学历、高水平人才前来定居工作的主要原因。为此应从硬件和软件入手加大教育资金投入，从基础教育到中等教育再到高等教育，通过提升整体教育水平带动农转居社区的文化教育水平；从转变观念入手，以文化活动为载体，重塑居民现代文明形象，整合社区资源，建立社区学校、老年活动室、阅览室，创建“人口文化”“绿化环保”“睦邻友好”等的主题特色“村转居”小区。

(5)村(居)民自治与基础设施建设相结合，最终达到社区共治。通过访谈得知，绝大多数村(居)民愿意出资改善社区环境，并为社区建设贡献力量。为此，社区基础设施的优化完善与实施民生问题的资金来源，可通过下拨的专项经费和小部分自筹经费来解决；以完善道德建设与提升文明素养为目标，推出一系列能提高自治能力和管理水平的项目，借助特色小镇建设平台打造独具特色的自治工作品牌；通过健全、激励表彰机制激发自治活力，在以精神鼓励为主、物质奖励为辅的原则下，设定自治社区和谐惠民奖、阳光利民奖、温馨便民奖、基础设施建设付出奖等相关奖项，年末召开总结表彰大会予以表彰，激发大家的自治热情；综合项目完成质量、有效性以及群众满意度等因素，规范和细化评选表彰的标准和程序。居民自治可从村(居)民群众中挖掘资源，更要积极和相关部门、驻区单位形成合作，争取驻区单位的支持与配合，共同推进项目实施，扩大受益面，逐步实现由自治向共治的转变。

(6)加强社会组织(社工组织、志愿者协会)的培养和组建工作。落实、社工、村(居)民代表、楼组长等工作人员和志愿者分片包干，让村(居)民得到贴心服务、获得及时保障。充分发挥社工组织功能作用，除了对困难全体、孤老残以及问题儿童的心理咨询和常规化的协助外，还应提供在村(居)民自治、基础设施建设、解决纠纷、互联网+与就业培训等多方面的帮扶与支持，注重与其他管理者的有效沟通与协作，避免与基层管理层出现交叉重叠。

(7)“村转居”社区的治理要通过以点带面的形式开展，先从试点开始，再扩展到整个三亚市。建立以就业帮扶与创业指导为基础条件的创客基地的试点，据了解很多创客因店面租金过于昂贵，缺乏经营、创业的经验而面临二次失业的境地，为此创客基地并不是简单地进行楼市店面等物质条件的增设，针对海南村民接受再来新鲜事物困难等特征，应考虑采用示范、引导、帮扶等相结合的形式。借助特色小镇建设的发展机遇，尽可能利用将此类社区作为下一阶段的特色小镇建设平台，建设由政府引导、村(居)为主体、将集体经济作为产业支撑的产业发展平台。还可在此平台构建“互联网+农业深加工”、“互联网+旅游”“互联网+销售(电商)”等“互联网+”项目。在此平台通过吸纳高水平管理与培训人才，并作为保障型的村民市民化路径。