关于PPP项目实施采用EPC管理模式的优劣分析

曾 诚，沈 阳，张海波

(中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

1 引言

目前，PPP模式在我国已成为各行业普遍采用的项目投资建设模式，而当下EPC总承包管理模式亦是工程建设行业积极推行的一种建设模式，在实际中已经出现PPP项目采用EPC管理模式完成建设的案例。鉴于此，本文试图对PPP项目采用EPC管理模式的应用进行优劣分析，为后续企业参与PPP项目实施的管理模式选择提供参考。

2 PPP模式与EPC模式

2.1 PPP模式

PPP(Public-Private Partnership)又称PPP模式，即政府和社会资本方(下称企业)共同参与，属于公共基础设施中的一种项目运作模式。该模式提倡社会资本与政府开展深度合作，共同组织实施政府公共基础设施项目的投资、建设及运营维护。这种模式需要追溯至20世纪70年代，当时英国政府首先开始运用PPP模式解决政府预算不足而造成公共服务供给短缺的问题[1]；到20世纪90年代世界银行开始推广PPP项目融资模式。党的十八届三中全会提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，并在财政部《关于2014年中央和地方预算草案的报告》中，我国首次明确了PPP的概念，确定了推广PPP模式的思路[2]。根据全国PPP综合信息系平台项目管理库[3]数据显示：截至2021年2月底，我国PPP项目的投资总额已经达15.4万亿元，全国累计推出PPP项目10023个，所有PPP项目按类别分布如图1所示。

由图1可知，PPP项目基本已经覆盖了各行各业，其中市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发等四项累计已达到了70. 2%，可以说PPP项目模式已是城镇基础设施项目普遍适用的工程建设模式。于政府而言，采用这种模式减少了资金投入，显著减轻了财政压力[4]。财政部PPP中心党委书记、主任焦小平表示，经过5年改革，PPP模式已然成为公共基础设施建设和服务的重要运作方式，PPP项目目前已经覆盖19个行业，中国目前已经成为全球最大的PPP市场[5]。

图1 全国PPP项目数量分布(截至2021年2月底)

2.2 EPC模式

EPC(Engineering Procurement Construction)又称总承包模式，是指企业受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的总承包[6]。

随着社会发展，我国基础建设项目的数量与日俱增，建设难度和要求越来越高，传统的建设模式已逐渐无法满足项目建设的需求，而EPC模式依靠其对设计、施工全过程覆盖的优势在市场上备受政府和企业的青睐。2019年12月住建部发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，强调应进一步加快推进工程总承包，完善管理制度，提高建设工程的质量和效益[7]，更是为EPC模式的广泛推行提供了法律依据。

2.3 PPP项目实施采用EPC管理模式(PPP+EPC模式)

目前，我国公共基础设施建设不仅存在投融资困境，也存在工程建设管理难题[8]，随着我国对PPP模式的大力推广以及EPC模式的广泛应用，各企业逐渐意识到“PPP+EPC”模式与单纯的EPC模式或PPP模式相比，具有明显的“双赢优势”。通过这种PPP投融资的方式，施工企业担任政府基础设施项目的EPC总承包商，负责项目的设计、采购、施工等环节，并根据PPP项目的具体运作要求，完成后续运营、维护和移交任务。一方面，对于政府方降低了成本投入并将大部分风险转移给EPC总承包方，保证施工企业充分发挥其技术优势、管理优势和主观能动性；另一方面，对于施工企业可以通过“投资回报+施工利润”保证其收益，并通过参与政府基础设施建设积累与公共部门合作的经验和人脉关系，提高其市场融入度，提升企业价值，并最终带动企业转型升级[9]。

笔者所参与的项目恰好也采用了这种PPP+EPC模式，下面就结合实际工作经验，尝试对PPP项目实施采用EPC管理模式进行优劣分析。

3 PPP+EPC模式的优势

3.1 避免二次招标，节省公共资源

2016年10月12日，财政部发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，文中第9条“简政放权释放市场主体潜力”中明确表示：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照 《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”[10]。这就是PPP项目中常说的“两标并一标”，企业通过这种方式可以作为项目实施的工程总承包商，减少地方政府与项目公司(SPV)之间的转移支付，达到节省公共资源的目的。

3.2 技术资源集成优化

PPP项目由企业与政府组成项目部公司，再由项目公司将项目的工程建设和管理直接委托给企业，利用企业自身丰富的设计、施工等技术资源，将涉及项目全过程的规划、设计、施工、运营变成一体化，避免了前期规划与后期设计、施工整合不够紧密的问题，确保技术设计方案更加合理[11]。

3.3 人员合署办公，利于人才培养

企业派出参与项目实施的管理人员，包含了项目公司管理人员和EPC总承包管理人员，这两类管理人员“师出同源”，当采用合署办公时可以充分发挥PPP+EPC的优势，提升工作交流和问题协商处理效率，同时有利于企业的PPP+EPC复合型人才培养。

3.4 降低项目成本，缩短项目工期

企业作为投资者和运营者双重身份，在保证进度、安全、质量的前提下，可以利用自身技术优势，以更高效、更合理的技术手段完成各项施工任务，降低了项目时间成本，确保项目尽可能提前完成并投入运营，以期更早产生效益。

3.5 责任主体明确，避免互相推诿

从PPP项目全过程管理的角度看，企业的初步设计和施工图设计工作是项目全过程管理的重要基础，在其他模式下设计管理工作常常独立于设计责任之外，这就产生了互相推诿责任的可能。采取PPP+EPC模式，项目的投资、建设、运营全部由企业承担，这就强化了企业在PPP项目全过程管理中的主体责任，避免产生责任纠纷[12]。

4 PPP+EPC模式的劣势及建议

4.1 普适性较弱

企业必须具备足够的技术实力、经济实力以及品牌效应才有机会参与PPP项目，现实中仅有工程行业中的国企、央企以及部分大型民营企业具备PPP项目总承包商的竞争实力，中小规模企业无法参与PPP项目，不利于盘活整个建设市场[13]。

4.2 人员管理素质要求高

企业需要同时提供项目公司管理人员和EPC总承包管理人员。实际情况中，传统设计、施工企业因缺乏合同、法律、金融、策划、运营等专业性人才，无法对PPP+EPC项目进行高效、专业的运营管理[14]，需要企业前期针对性地培养一定管理人才，能切实从项目的前期规划、设计、施工、运营以及后期维护等方面通盘考虑，并开展相关管理工作。

4.3 监理单位的监管作用被弱化

在常规建设工程中，工程监理单位受建设单位委托，对工程建设中的各个方面实施监督，是独立于建设单位和工程承包单位的第三方，但在PPP+EPC模式下，监理单位和企业均隶属于项目公司管辖范畴，而企业是项目公司的股东之一，监理单位在其管理之下,导致工作自主性无法保障，监管作用必然被弱化[15]。

4.4 相应建议

针对以上劣势,建议政府进一步开放PPP项目准入条件，调动社会资本参与积极性，利用政府自身公信力吸引中小型社会资本积极参与PPP项目建设；建议企业针对性培养PPP+EPC项目复合型管理人才，增强招投标竞争力；建议PPP项目实施中各项决策(包括合同签订、费用支付等)由政府方牵头确定，避免社会资本方占据主导权，确保监理方工作正常开展。

5 结论与展望

5.1 结论

经对比分析可知，PPP项目采用EPC管理模式所体现的优势显著大于劣势，更贴合我国建设市场和设计类、施工类企业的发展需要，各类企业应当在参与PPP项目实施时宜优先考虑采用EPC管理模式。

5.2 展望

2021年3月，第十三届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十四个五年规划，规划明确了统筹推进基础设施建设、系统布局新型基础设施、加快建设交通强国、加强水利基础设施建设等一系列发展方向。由此可见，中国已进入经济增速放缓、结构调整、产业转型的重要时期[16]，而PPP模式正是用创新的方式、机制在基础设施和公共服务领域广泛开展政府与社会资本合作，PPP+EPC模式也将因此日趋完善，在PPP项目实施中大放光彩。