普洱市天然林保护管理对策研究

柯朝坤，周利平，杨 婧，赖庆奎

(1.普洱市森林和草原资源管理站，云南 普洱 665000；2.西南林业大学，云南 昆明 650000)

1 普洱市概况

普洱市地处云贵高原西南、横断山脉南段，哀牢山、无量山和怒山余脉纵贯其境，复杂的地形地貌、多样的气候类型、优越的自然环境和得天独厚的水热条件，为植物生长提供了坚实的物质基础，孕育了丰富的动植物资源。境内分布着从高山针叶林到热带雨林共4种森林植被型，20多种森林类型和数十种植物群落，5000余种植物种类和数百种动物种类，是我国重要的生物物种基因库。同时，普洱是世界闻名的茶饮发源地和最大的茶产区，是我国咖啡主产区，是林化产品、木材加工的重要生产基地。2020年森林资源监测报告显示：全市土地总面积442.9647万hm2，森林总面积330.3883万hm2，森林蓄积量3亿m3，森林覆盖率74.59%。全市天然林面积为239.1668万hm2，占全省天然林面积1724.7457万hm2的13.87%，全省排位第一；天然商品林面积为158.2597万hm2，占全省天然商品林面积695.9499万hm2的22.74%，全省排位第一[1]。保护管理天然林资源，防止乱砍滥伐现象，巩固森林自然生态环境保护，维持生态平衡，保障社会经济可持续发展。逐渐完善森林保护管理系统建设，稳步推进自然生态环境、国家发展需求和社会经济增长之间的有机发展[2]。

2 普洱市天然林保护管理现状分析

2.1 普洱市天然林保护管理总体情况

普洱市按照天保工程、天然商品林停伐保护的总体要求，将管护责任全部落实到个人，将管护措施全面落实到山头地块，开展管护人员岗前培训，严格考核和奖惩制度建设，因地制宜，统筹协调天保工程、天然林停伐保护等森林管护任务，以乡村为基础，选择科学合理管护模式，推进统一管护体系建设，做到管护责任区、管护人员、管护措施有机统一，形成天然林保护管理“一张网”[3]。2000～2010年，全市落实天然林保护工程一期管护面积1273.1万亩，2011～2020年天然林保护二期管护面积796.48万亩，2016～2020年落实非天保工程区天然商品林停伐保护面积为2017.81万亩，总体天然林保护面积2814.29万亩，占国土面积的42.35%。

2.2 天然林保护责任管护体系

2.2.1 非天保工程区天然商品林停伐责任管护体系建设

(1)根据分级管理、分级负责、层次落实责任的原则，明确县(区)—乡(镇)—村(居)各级逐级签订“天然商品林停伐保护责任书”，落实管护责任单位。经营主体明确的天然商品林，其主体即为管护责任单位；经营主体不明确的国有林，由县(区)林草局指定的乡(镇)林业服务中心为管护责任单位；对集体天然商品林以乡(镇)、村(居)为管护责任单位，全市共落实管护责任单位1108个。

(2)划定管护责任区时主要综合考虑明显地物地形、管护区域面积、管护难易程度和管护人员分布等因素，责任区划定一般不跨越管护责任单位，按照相对集中连片、便于开展管护活动原则划分。对已经明确经营主体的天然商品林管护责任区由经营主体划分；对经营主体不明确的国有林和集体天然商品林以村(居)民委员会为单位划分若干管护责任区。全市共划分管护责任区5639个。

(3)选聘管护人员，经营主体明确的天然商品林，其主体负责聘任管护人员；对经营主体不明确的国有林，由乡(镇)林业服务中心负责聘任管护人员；对集体天然商品林，由管护责任单位依据就近、自愿、公开、公平、公正并能履行职责的原则，经村民委员会或村民小组2/3以上村民同意按照“县建、乡聘、村用”的要求聘任管护人员。

(4)落实管护责任，为切实加强对天然商品林资源的有效管护，要求管护责任单位与林权权利人签订“天然商品林停伐保护补助协议”，与管护人员签订“天然商品林停伐管护协议”。

(5)按照“协议聘用，统一管理”原则，各县(区)林草局、乡(镇)林业服务中心、森林经营主体单位依据考核办法，对管护人员进行日常管理和综合考核。

2.2.2 天保工程区天然商品林停伐责任管护体系建设

(1)天保工程一期实施期间，普洱市形成了以卫国、景东、墨江林业局(国有森工企业)为主体的实施单位，在3个森工局经营范围，涉及思茅、宁洱、景谷、景东、镇沅、墨江6个县(区)部分林区纳入天保工程实施，以“局包县(区)”的方式落实管护责任单位，森林管护总面积1273.1万亩，总投资5.3亿元，工程区内建成管护站90个，管护点42个，安置管护人员2578人，人均管护4938亩，管护人员中分流在职职工1937人，管护区设立标志碑3104个。

(2)天保工程二期实施期间，卫国、景东、墨江林业局经营区内的天然林管护按照“局—林场—管护站—管护责任区系统”落实管护责任和管护人员(内部职工)，县(区)管护区的天然林管护按照管护按照“局(森工局)—县(区)—乡(镇)—村—管护责任区系统”落实管护责任单位并聘任管护人员，森工局分别与县(区)林草局签订责任合同，县(区)林草局又与管护责任单位签订责任合同，管护责任单位再与管护人员签订管护合同。[4]全市天保工程二期实施面积796.48万亩，共划分责任区1329个，落实管护人员2800人，其中：森工局职工1417人，县(区)外聘1383人。

(3)天然林保护管理成效分析。通过多年的保护管理，普洱市天然林保护工作形成相对稳定的生态建设工程，项目任务、责任、补偿、管护实现“四到位”落实，资源保护、权益保障、管理优化、机制创新实现“四同步”推进，管护区内森林火灾明显下降，林业有害生物得到有效控制，滥伐盗伐、毁林开荒、违法征占林地等违法行为大幅减少，重点生态区位和脆弱地区得到有效保护，森林资源明显增长，生态环境明显改善。夯实国家西南边陲生态安全屏障，切实维护天然林稳定和资源安全，促进了林区和谐稳定、全面协调可持续发展。从森林资源的重要性出发，对森林保护的意义和措施进行讲解，指引群众保护森林，增强森林资源管护的理念[5]。通过电视、报纸、网络等媒体广泛宣传“绿水青山就是金山银山”“森林是水库、钱库、粮库”“山水林田湖是一个生命共同体”等发展理念，社区群众对天然林保护工作积极响应，提高了广大群众特别是集体和个人天然林所有者参与天然林保护工作的积极性，增强影响力，形成政府主导、部门联动、社会参与的良好社会氛围。

3 普洱市天然林保护管理存在问题分析

3.1 天然林保护与发展的矛盾依然存在

普洱市天然林保护区域是集边疆、山区、贫困为一体的少数民族自治县，经济发展水平低，盗伐、采割松脂、种茯苓、蚕食国有林地等情况时有发生，森林管护压力很大，天然林保护与发展的矛盾依然存在。近期也因为天然林等受到保护，受社会经济发展、脱贫攻坚产业带动的影响，使得一些人工商品林经营特别是林地开发利用收益较大，林农毁林种茶、毁林开垦、改变林地用途种植短周期工业原料林、经济林、经济作物等情况呈抬头趋势，给保护工作增加了一定困难。

3.2 森林企业面临发展因境

天然商品林停伐保护后，经依法流转取得林权的生产经营大户不能按原来的规划采伐现有林木和培植发展目的资源，对生产经营的发展和经济损失影响较大，部分企业林权抵押贷款偿还能力不足。根据国家、省对“十四五”期间天然林保护修复政策导向，若国家调整资金下达方式，按“目标、任务、资金、责任”四到县落实天然林保护责任且中央、省级不再下拨天保工程社会保险补助，全市3个国有森工企业现有管护面积缩减635.2094万亩，管护资金将减少6300多万元，将有700人左右面临再择业再就业的问题。

3.3 天然林停伐保护补助资金渠道单一，标准偏低拨付不及时

林权所有者停伐保护意愿较低，生态保护推进工作呈“小牛拉大车”的艰难困境态势。因天然林保护工作以政府投入为主，未形成“谁开发谁保护，谁受益谁补助”的机制，生态环境的受益者无法参与投入，使得生态保护一直是“少数人负担，多数人受益；贫困地方负担，富裕地区享受；上游投入，下游得利”；欠发达地方在保护环境的同时被要求跨越加速发展，发达地区则过度开发影响环境等多重不合理现象，是摆在国家和地方政府面前深度推进生态文明发展的现实问题。

因县(区)财政困难、补偿(补助)面积变动、地块林权纠纷、地块区划错误、兑现底数不清等原因，天然商品林停伐保护补助资金、管护资金不能按时拨付。

3.4 天然林管护选聘工作有待完善

森林管护技术手段及设备落后，管理人员业务知识技能不足，护林员素质参差不齐，乡镇在选聘护林员时把关不足，一些护林员文化水平较低，对林业法律法规、行业政策及相关知识学习掌握有限，管护工作中巡护记录、图片采集和整理工作等基本操作处理不符要求。护林员自身能力不够，没有服务意识，存在一些护林员履职不尽责、脱岗、不敢管、害怕管等情况，影响了管护效益[6]。

4 普洱市天然林保护管理政策建议

4.1 科学开展天然林保护修复，拓展生态保护修复新路径

充分发挥林草企事业单位技术优势，运用近自然、多目标等现代森林经营理论，强化天然林抚育，培育健康稳定优质高效的天然林，充分利用林业企事业单位在森林质量精准提升、森林抚育管理等生态保护修复方面的技术优势，科学开展天然林保护修复。组织技术力量成立专组对天然林进行维护，对出现的问题进行及时修复[7]。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<天然林保护修复制度方案>的通知》要求，开展天保工程区森林可持续经营综合认证(森林)试点工作，探索生态保护修复资金投入机制，提升经营水平[8]。

4.2 科学编制天然林保护修复县级实施方案

建立严格的天然林保护管理制度，把天然林资源保护放在首要位置，坚持守住天然林资源保护的底线和红线，加大监督和执法力度，强化天然林资源管理情况监督检查，严厉打击破坏天然林资源违法行为，确保全市天然林资源安全。待国家、省级天然林保护修复中长期规划批准实施后，及时组织编制县级天然林保护修复实施方案[9]，进一步明确天然林保护修复的范围、目标、任务，把国家、省的相关政策落实为具体建设目标和任务，把天然林保护修复任务落实到山头地块，将森工企业的天然林保护修复管护主导责任落实到县(区)实施方案一并组织实施。

4.3 提高天然商品林停伐保护补助标准，加大管护经费投入

把天然商品林放在与公益林同等重要的位置来对待，参照公益林确定合理的资源补偿标准。积极争取将天然林保护区域基础设施建设纳入市县级经济社会发展规划和相关行业规划，不断改善生产生活条件；考虑管护人员的工作实际，及时发放工作补贴，有效提升其工作积极性，留住人才，使管护工作队伍保持稳定。拓展管护经费渠道，多渠道筹集资金，国家省市县根据财政状况及时给予支持和推进。对林木产出收益，适当考虑从中划拨资金用于日常管护开支。另外，还可以将筹资的目光投向大企业，并为其提供投资优惠政策，广泛筹措，为天然林保护工作提供充足的资金保障[10]。积极争取多渠道资金支持，完善林场办公、生活用房、管护道路及管护站点的建设，逐步让天然林保护管护与先进科技相结合，实现林业最基本的管护现代化。

4.4 科学建立天然林保护管护体系

结合国家、省对天然林保护修复政策调整，推进统一天然林保护管护体系建设，落实管护责任。按照以县为单位的统一管护体系要求，统一划分管护责任区，统一落实管护责任，充分发挥森工企业在天然林保护修复中的管护主导作用，稳定或增加森工企业现有管护责任，充分发挥森工企业技术优势，科学开展天然林保护修复，充分保障森工企业职工上岗就业，增强森工企业造血功能，统筹推进天然林保护修复与森工企业改革，妥善分流安置国有森工企业职工，稳步提高职工待遇。

加强天然林保护管护能力建设，保护林权所有者利益。结合天然林保护制度方案要求，进一步优化天然林保护、天然商品林停伐管护责任区域、管护对象，摸清管护底数，对不符合纳入补偿、补助的地块予以调整，进一步加大林权纠纷调处力度，以便补助资金兑现，确保林权所有者的合法权益不受侵害。在网络信息技术支撑下，将无人机技术、远程视频监控技术、数据分析技术应用到森林管护工作中，利用自动化技术控制，实现人机结合管护工作，提升森林管护，质量和效率，节省人力资源成本消耗，并促进森林管护技术水平发展，优化森林管护的成效[11]。