怒江州推行生态护林员政策巩固脱贫成果问题与对策建议

和凤花，和春庭

(云南省怒江州林业和草原局，云南 怒江 673199)

1 引言

***总书记在中央扶贫开发工作会议上提出“生态补偿脱贫一批”，要加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，可以让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员[1]。针对山区贫困群众发展产业难、外出务工难、稳定收入少、脱贫致富内生动力不足的情况，作为全国“三区三州”深度贫困地区的云南省怒江傈僳族自治州(以下简称“怒江州”)，把生态保护与脱贫攻坚、绿色发展有机结合起来，以国家生态护林员政策为抓手，创新管理模式，用足用活政策，实现了生态保护与脱贫攻坚“双赢”，有力助推了怒江州乡村振兴进程。

2 怒江州概况

2.1 州情概况

怒江州国土面积1.47万km2，国境线长450 km，98%以上的面积是高山峡谷，垦殖系数不足5%。总人口55.7万人，居住着傈僳、怒、独龙、普米等22个民族，少数民族人口占总人口的93.2%，是一个集边疆、民族、山区于一体的民族自治州。从2015年至2019年，怒江州地区生产总值由113.45亿元增长到181.66亿元，年均增长10.7%，农村常住居民人均可支配收入从2015年的4791元提升到2019年的7062元，建档立卡户人均纯收入由2549元提升到8594元。2020年11月14日，云南省宣布怒江州贫困县全部脱贫摘帽，全州脱贫攻坚取得了关键性胜利，标志着怒江州从“三区三州”脱贫攻坚“贫中之贫、坚中之坚、难中之难”的典型代表一跃成为全国脱贫攻坚的样板，现在已迈进下一阶段——乡村振兴方向。

2.2 自然概况

怒江州是全国乃至全世界生物多样性最为丰富、最具特色的地区之一，同时也是怒江、澜沧江、伊洛瓦底江3条国际河流的上游，承担着维护国家生态安全的重要责任，生态区位极其重要。截至2020年底，全州林业用地面积1919.66万亩，占国土面积的87.74%。活立木蓄积量1.86亿m3，森林覆盖率78.90%。自然保护区面积599.4万亩，占国土总面积的27.2%。境内怒江、澜沧江、独龙江3大水系水质保持在Ⅲ类以上，生态环境状况指数等级排名云南省第一位。素有“动植物王国的明珠”“世界物种基因库”之美称，已知种子植物4300多种，国家一、二级保护植物24种；脊椎动物580多种，国家一、二级保护动物67种。兽类和鸟类种类占到云南省的一半以上，两栖类、爬行类亦占到云南省的1/5和1/3；植被类型、植被亚型和群系分别占云南省的4/5、1/2和2/5[2]。经评估，全州每年提供的森林生态服务价值达1204.82亿元，约占云南省的1/10，单位面积森林生态服务功能价值0.76万元/亩[2]，位列云南省前列。

3 生态护林员政策实施情况

生态护林员政策是解决深度贫困地区群众外出务工难、就业增收难最直接、最有效的途径。对更好的保护森林资源安全，维护生态多样性稳定，构建祖国西南生态安全屏障，促进边境地区少数民族经济社会发展，促进贫困人口就业增收具有十分重要的意义。2016年以来，国家共下达怒江州生态护林员指标30145名，涉及125665人贫困人口，占全州贫困总人口269612人的46.61%，仅生态护林员报酬就实现户均增收1万元，人均增收0.24万元，助推了怒江州30145户125665人贫困人口在家门口就地就业实现精准脱贫，带贫益贫效益显著。

3.1 生态护林员结构比例

3.1.1 按民族构成分

生态护林员按民族构成分，少数民族29678人，占总人数的95.6%；汉族1367人，占总人数的4.4%。主要以主体民族傈僳族为主，占总人数的66.77%。反映出生态护林员政策主要惠及的是少数民族群体，其中还包括怒族、独龙族、普米族等怒江州特有民族和少小民族(表1)。

表1 生态护林员民族构成

3.1.2 按文化程度分

生态护林员按文化程度分，主要以小学文化程度为主，占总人数的60.33%。反映出贫困群众总体文化水平不高的现状(表2)。

表2 生态护林员文化程度比例

3.1.3 按年龄结构分

生态护林员按年龄结构分，主要以30～50岁年龄段的壮劳力为主，占总人数的80.67%。反映了深度贫困地区贫困群众因劳动技能、文化水平、语言沟通等因素制约，外出务工实现增收受限，青壮年群体在农村居多(表3)。

表3 生态护林员年龄结构

3.1.4 按性别结构分

生态护林员按性别结构分，男性占绝对多数达81.59%，但女性参与生态保护的比例正逐年增加(表4)。

表4 生态护林员性别结构

3.2 生态护林员管理模式

3.2.1 坚持严格选聘

州、县人民政府分别成立领导小组，负生态护林员管理主体责任，明确林业、扶贫、财政部门工作职责。结合森林资源、管护任务、难易程度、贫困人口分布状况等实际情况，制定工作方案，成立由乡(镇)干部、村委会、村民小组组成的生态护林员选聘工作组，以查阅资料、实地走访等方式考察备选建档立卡人员，确保选聘工作质量。坚持公开、公平、公正原则，通过召开村组会议、广播、张贴选聘公告等方式，广泛宣传生态护林员选聘工作政策，严格执行生态护林员选聘程序，聚焦建档立卡贫困人口，采取自愿报名、综合权衡建档立卡贫困户的家庭成员构成、贫困程度、致贫原因、劳动力状况和当地森林资源情况等因素精准选聘生态护林员，实现选聘生态护林员“零差错”。

3.2.2 创新管理模式

怒江州出台《怒江州加强生态护林员管理体系建设的实施意见》《怒江州森林管护人员管理办法》等系列制度，建立县、乡(镇)、村、组4级森林资源管护体系，创新管理模式。分别设立森林资源管护大队、中队、小队和小组，大队长由县森林公安局相关责任人担任，负责管理全县护林员队伍；中队长由乡(镇)政府相关负责人担任，负责上传下达、下情上报和舆情监管等工作；小队长由具有一定管理能力的生态护林员担任；小组长在村民小组中评选，协助小队长工作；林草部门负责统筹日常管理和综合考核工作。推行公开招聘、民主推荐森林资源管护小队长，实行量化考核、差别化薪酬制。生态护林员队伍自上而下实行层级管理，自下而上实行逐级报告制度，层层压实责任，层层落实责任人，形成管理严格、运转灵活、政令通畅、指挥有序、作战有方的生态护林员管理体系。

3.2.3 加强日常管理

按照森林管护责任区的远近、难易，合理划定责任区，实行片区化、网格化管护，一片一区专人管护，做到“山有人管、林有人护、火有人防、责有人担”。建立健全生态护林员巡山日志、工作报告、业务培训、考勤、绩效考核、奖惩等规章，规范管理和培训制度。建立生态护林员信息化视讯协同管理体系，配备具备定位功能的巡山视频记录仪，动态监管生态护林员巡山情况。依托新时代农民讲习所、职业学校等开展森林资源管护、森林草原防灭火、林业实用技术等生态护林员培训，实现了培训全员覆盖，提升了队伍素质。

3.2.4 加强监督检查

出台生态护林员管理考核制度，实行动态管理、定期考核和年度绩效考核。由州级林业草原部门组成督查组，对生态护林员聘用、管护补助资金发放、巡山护林等开展定期不定期专项督查，确保人员聘用精准，履职工作尽责，资金使用合规。督查结果作为县乡年度考核依据，确保生态护林员政策精准落实落地。

4 生态护林员政策实施成效

4.1 拓展职能职责

通过组织培训和队伍建设，生态护林员不仅承担森林、湿地等生态保护的职责，还积极参与林业法律法规宣传、造林绿化、退耕还林、经济林果提质增效、乡村人居环境提升、治安整治、民族团结维稳、疫源疫情防控等农村工作，实现了“一专多能”。生态护林员通过巡山护林和参与乡村社会事业，受到村民尊重，增强了自信，激发了内生动力，树立了靠劳动脱贫的观念。实现了扶志和扶智相结合，拓展了生态护林员的作用，取得了生态、经济和社会的一举三得的效果。

4.2 政策成效显著

怒江州把生态护林员作为推动生态脱贫的切入点，精准聚焦深度贫困乡村和建档立卡贫困人口，探索出独具特色的“生态护林员+”生态脱贫模式和路子，以一项职能发挥好护林员、技术员、巡边员、带头员、宣传员、应急员、人力资源储备员“七大员”作用[3]，在怒江州生态文明建设、脱贫攻坚中承担了极其重要的角色，实现了4个方面的成效。一是生态得到保护。随着生态护林员队伍不断壮大，护林员人均管护面积由6000多亩下降到500多亩，林区治安环境日益改善，森林资源得到有效保护。目前，怒江州林分平均蓄积、林木绿化率、林地占国土面积比例3项均居云南省第一，森林覆盖率居云南省第二。二是脱贫成效显著。通过各族群众不懈努力，全州林业产业总产值从2014年的9.14亿元增长到2020年的25.25亿元，增长176%，2020年全州农民人均纯收入中林业收入达3242.53元，仅生态护林员一项政策就助推30145户125665人建档立卡贫困人口精准脱贫。三是民族更加团结。全州生态护林员少数民族比例高达95.6%，29678名少数民族同胞参与到生态保护中来，涵盖了全国56个民族中的24个民族，助推了傈僳族、怒族、普米族和独龙族等少数民族和特有脱贫，强化了民族团结和国土安全[3]，促进了民族和谐、边疆稳定。四是贫困群众赢得尊严。生态护林员让全州三分之一贫困家庭的劳动力走出家门，走上公益岗位，其中5716名家庭妇女已成为生态保护中靓丽的风景线，贫困群众的幸福感获得感逐渐增强。

5 生态护林员管理存在的问题

5.1 管理难度日益加大

由于怒江州特殊社会发育和经济发展等原因，生态护林员大多是不会说普通话、文化水平低、劳动技能差、外出务工难、就业途径少的贫困群体。随着工作的推进，护林员队伍数量增加10倍有余，多种民族镶嵌居住，民族族别多，关系复杂。怒江州10万人实施易地扶贫搬迁后，跨县(市)、跨乡(镇)安置的生态护林员居住地远离管护责任区，巡山护林不便，给生态护林员的上岗管理带来新的问题、新的矛盾。

5.2 缺乏有效的考核奖惩机制

民众普遍认为生态护林员是国家的一项扶贫政策，补助资金是扶贫资金，生态护林员的管护费必须全部兑现给个人，将生态护林员政策理解为国家对贫困户的一种福利待遇。虽然建立了生态护林员考核奖惩激励机制，但不能做到奖优惩劣、奖勤罚懒，出现干多干少、干好干坏一个样的情况，挫伤了生态护林员的工作积极性，管护成效也大打折扣。

5.3 履职能力较弱

从整体上看，生态护林员的文化水平、劳动技能普遍偏低，特别是在过去一些深度贫困地区，虽然已经实现脱贫，但群众素质贫困尤为突出，生态护林员缺乏森林防火、林业生产、病虫害识别防治等方面的知识，在履职尽责中还存在不能全面了解掌握工作职责，不能依法高效履行职能等情况，影响巡山护林工作开展成效。

5.4 基层管理能力薄弱

机构改革后，基层林业站划归乡(镇)政府管理，没有专门人员对生态护林员进行管理。还存在选聘材料、管护协议、巡山记录等档案材料管理不规范，材料缺漏、生态护林员管理信息系统数据更新不及时等问题。

6 对策与建议

6.1 加强队伍管理

做好生态护林员的“选、管、用”，严格执行“县建、乡管、村用”的管理制度，严格选聘程序。县市及时更新完善生态护林员信息系统，对生态护林员实行实时动态管理。加大易地扶贫搬迁生态护林员的考核管理，县市妥善安排好生态护林员的工作，对跨县市、跨乡镇集中安置的易地搬迁生态护林员，签订代管协议，落实社区管理护林员职责，就近就地妥善安排参与生态管护相关工作，明确管护任务、岗位职责及考核办法，确保稳岗就业和履行职责。

6.2 健全考核机制

加强对生态护林员考核和动态管理，制定和完善生态护林员考核体系和指标，建立与考核结果挂钩的奖惩制度，对生态护林员巡山护林、管护森林资源质量、成效进行监测监控和绩效评价，明确生态护林员劳务费可按照不超过10%的比例作为绩效奖励，年终按照考核结果奖勤罚懒、奖优惩劣，充分调动生态护林员工作积极性。优化“四级”管理制度，打造一支责任到位、纪律严明、政令畅通的护林队伍，建立差别化薪酬制度，倡导多劳多得，避免生态护林员政策流于形式发放资金[4]。

6.3 加强能力提升

落实生态护林员岗前培训制度，加大生态护林员培训次数，拓宽培训内容，丰富培训形式，提高护林员爱林护林、灾害识别、应急处置、林产业技能等意识、知识和技能，提升履职能力。所有生态护林员需进行职能职责及业务培训后方可上岗。每年必须对生态护林员开展2次以上的业务技术培训，使其全面熟练掌握巡山护职责和林草业务技术，全面提升生态护林员的能力水平和业务素质。

6.4 建立管理制度

深化生态护林员“四级”管理机制，整合优化基层天保所管护生态护林员力量，逐步探索推行“按岗位管理”的模式，确保有专人负责生态护林员工作。将生态护林员考核、劳务报酬发放情况纳入信息化建设，优化管理信息系统。鼓励生态护林员在家门口发展与林有关的产业，持续稳定增加收入，逐渐向兴旺发达方向迈进。