政府环境审计助推黑龙江省资源型城市转型发展实施路径

时间：2024-05-18

李潇，周明

(1.黑龙江八一农垦大学，黑龙江大庆 163319；2.大庆油田路桥公司，黑龙江大庆 163453)

1 引言

黑龙江省位于我国领土东北端，总面积约47.3万km2，境内石油、煤炭、森林资源丰富，是典型的资源大省。建国后在大规模开发的基础上形成了“油城”大庆；四大煤城——鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河；森工城——伊春和大兴安岭地区。这些城市形成后，在吸纳人口、汇聚人才方面为黑龙江省乃至全国的发展，发挥了积极作用。然而时过境迁，由于资源的不可再生性，经过几十年大规模的开采，这些城市都陷入了发展后劲严重不足、经济从高峰断崖式下滑、环境恶化的困境。

针对这一困境，各界也都提出过一些可行的建议，大多集中在产业转型、模式创新方面，在已有的实践中取得了一些成效，但是离成功转型相差甚远。黑龙江省要实现资源型城市的高质量发展，就得突破固有思维，从生态文明高度，实现人与自然和谐发展，政府需要加大对资源型城市的环境审计。***总书记在党的“十九大”中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国[1]。将生态文明建设上升到国家战略。因此，黑龙江省资源型城市需要以生态环境为突破口，以政府环境审计为手段，以生态文明建设为目标，加大环境管理改革步伐。

2 黑龙江省资源型城市生态环境发展现状

在“油城”大庆、四大煤城鸡西、鹤岗等、“森工城”伊春经过几十年的开发开采后，在取得一系列经济社会发展贡献的同时，城市生态环境也深深地打上了人类的烙印。尽管在开发中这些城市也采取了一些保护措施，大庆加大湿地保护、限制高耗能的排污，伊春加大天然林保护。但从长远来看，这些城市在转型发展中面临着开发与保护、经济发展与环境协同的难题。如果不能有效处理这些问题，就无法建设生态文明，更无法彻底地实现城市转型发展。

2.1 煤炭燃烧排放压力较大，雾霾持续时间长

黑龙江省地处东北平原最北端，气候干燥寒冷，而且冬季漫长。长达6个月以上的取暖成为生活必须。供暖供热的企业在整个供暖季需要夜以继日的燃烧大量煤炭，煤炭燃烧中提供了热量，同时不可避免的要排出一氧化碳和烟尘、粉尘。目前，大庆、鸡西、伊春等地在烟粉排放时虽然采用了符合国家环保标准的排放措施，环境空气质量优良天数相对较好。但是年复一年的煤碳类能源的燃烧始终困扰着城市，尤其是冬季雾霾天气增加，空气质量下降，为持续改善空气质量的城市蒙上了一层阴影。

2.2 大量占用破坏土地，地质灾害隐患严重

整个黑龙江省，黑土地是上天赋予的宝库，形成了全国产量第一的大粮仓。但是就几座主要的资源型城市而言，形势不容乐观。如大庆油田经过60余年的开发，先后经历了自喷阶段、注水阶段和生物驱油3阶段的发展，一定程度上破坏了原有的地质结构，尽管通过注水稳定了一些地下的生态环境，但总体来看，地质下陷严重，地基承载能力有限。加之油田采矿区域条块分割，缺乏相互协调配合，造成地质修复难度较大，或者是根本就没有地质修复。鹤岗因矿山开采而产生的地面裂缝、变形及地面塌陷等也破坏了大量的土地。黑龙江省的耕地资源主要集中在建三江地区，通过机械化大农业，虽然创造了“北大仓”。但大庆、鸡西、伊春等地的土壤基本上都因矿产开采而破坏，加上寒冬漫长、低温冻土，土壤的可利用率较低。

2.3 地下水系破坏，水质恶化影响居民健康

黑龙江省内江河湖泊较多，松花江、嫩江、黑龙江纵横交错。但是分布于大庆、鸡西等地的水源有限。以大庆市为例，其饮用水源主要来自于嫩江，油田开发中需大量使用水，加之距离、成本等因素制约，地下水使用量剧增。由于油田开发中，为防止地质塌陷，人工注入了大量的水，这样就形成了两种地下水。自然的地下水和人为的地下水相融合，使得土壤中含碱量过高，经过沉积循环，地下水含碱度偏高。近年来，大庆市及周边地区心脑血管等各类地方病频发、人口流失或多或少与这一因素有关[2]。鸡西在采煤过程中，地下采煤影响了地质结构变化，地下断层破坏了区域间地下水系的沟通，各类污水的沉积使得地下水水质也受到不同程度的污染。

3 政府环境审计的积极作用

政府环境审计是国际上比较流行通用的一种环境监督审计制度，是国家审计机关依法对经济社会发展中的环境污染问题和环境责任进行评价监督的活动，是审计机关的一种新兴的职能，在推动资源型城市可持续发展方面发挥着重要作用。十九届五中全会强调“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，“坚定不移贯彻新发展理念，谱写生态优先、绿色发展新篇章”[3]。中央的战略指导为黑龙江省资源型城市的转型发展指明了方向：资源型城市的转型一定是长远的可持续性的转型，是以绿色发展为基础的高质量转型，而非只是简单的产业转型。

3.1 环境审计具有预警作用，利于提高环境承载力

政府发挥环境审计作用，通过预先的事前审计，在转型发展时候，提前从环保的角度进行规划设计，改变传统“先污染后治理”的模式。鸡西、鹤岗等地的转型已经多年，绝大多数都集中在产业延伸、产业转型上，对环境角度的实践也有过，呈碎片化、暂时性，系统化的从政府环境审计的角度来实现转型研究，尚属薄弱环节。因此从政府层面利用审计手段通过环境对城市发展、居民生存、人与自然的和谐等方面的影响，评估转型中在城市建设、新兴产业的招商引资对环境的承受能力来发挥预警作用[4]。首先，在全社会营造一种环境优先的意识，转型先从环境入手，从市民的环保意识作为审计指标；其次，建立环境预警机制，对未来将推进的城市建设、招商引资等方面随时启动预警机制以提高环境承受力[5]。

3.2 环境审计具有财务控制作用，利于监督节约环保资金

资源型城市转型属于一个系统工程，所需资金数量较大。按照传统思路，财政资金主要分配在硬件建设上，环保上的资金分配较少。在生态文明建设战略指导下，环保的重要性日益显现，财政资金的投入、使用占比增加，如何高效的使用环保资金，就需要政府审计部门建立一套成熟的环境财务合规性审计的评估体系，从成本控制、环保预算、环保资金的透明度等方面加大财务审计力度，从而达到监督环保资金科学使用的良性态势。

3.3 环境审计具有绩效评估作用，利于检验转型发展水平

当前，一些高污染的如煤炭城市在资源减产、经济下滑后，更为严重的是面临大气、土壤、水资源的破坏。提高政府环境审计的地位，以环境绩效为审计的重点，有利于在资源型城市的转型发展中做到警钟长鸣。环保是转型的重中之重，应以环境绩效为抓手，来衡量转型的成功性，检验黑龙江省资源型城市在高质量转型发展中的水平。

4 实施路径

4.1 建立健全转型发展中政府环境审计法律法规

黑龙江省资源型城市的转型发展需要从可持续发展的视角出发，将生态环境保护放在重要位置，政府要有所作为就必须在环境审计上发挥预警、监督、评价等系列作用。实现科学转型发展需要科学规范依法对环境进行审计。首先需要制定适合各地情况的环保规章制度，明确政府环境审计的职能范围、权限内容、运作程序和相应责任。其次，针对环境审计的特点，在转型过程中，拿环境审计的具体内容如审计的对象、审计内容、审计目标等来衡量转型的成效。

4.2 重视政府环境审计，完善审计问责机制

黑龙江省资源型城市的发展已呈现出跌落状态，当前，无论是大庆、鸡西、鹤岗，还是伊春，普遍存在资源减产、人口流失、环境污染等问题，可持续发展压力巨大。环境审计机关作为环境监督专门机构，具有权威性、专业性的典型特点。转型需要强化环境责任的审计问责，一方面通过各类自媒体、网络平台畅通举报渠道；另一方面与纪检监查与司法机关保持联系，对环境违法行为保持高压态势。

4.3 创新环境审计技术方法，提高城市转型科学性

传统的审计模式是按照经济审计方法，派出人员深入企业等单位进行统计分析，这种方式有一定的弊端，如果审计对象存在隐瞒就会对总体的掌控存在偏差，无法真正做到准确无误的全覆盖。在对环境审计中，各城市政府就需要创新审计新方法。可以利用大数据，将政府、企事业单位、矿区都纳入到环评数据库中，并适时进行数据更新，精准把握在转型发展中环境污染的新线索。对样本选择要精准，可以将冬季供热排放采样分析，验证环保的重视程度，以新产业的引进标本，环评效果、社会声誉为关键，验证产业转型环保的科学性。

4.4 加强政府环境审计国际合作，共同分享转型成果

资源型城市转型是世界性议题，如何彻底转型成功，国际上都在共同探讨。加强合作，共同分享经验是目前资源型城市转型发展的共识。对黑龙江省而言，加强政府环境审计与国际接轨。统一环境审计标准，实现大数据的共享，如在气候检测，粉尘颗粒的排放上统一资源型城市排放标准。同时共同组建环境审计团队，对资源型城市的大气、土壤、水质开展同步审计，并进行信息交流，分享环境对转型发展的成功经验。